“一正兩副”領(lǐng)導(dǎo)模式運(yùn)行觀察

由于實(shí)行“一正兩副”的領(lǐng)導(dǎo)模式時(shí)間不長，有些事還需要磨合。但在現(xiàn)實(shí)工作中由于專職副書記權(quán)力邊界、工作責(zé)任難明晰，使得角色難定位，所以在日常領(lǐng)導(dǎo)工作中常常使得一些專職副書記手忙腳亂。

2007年6月28日，隨著山東省委黨代會閉幕，持續(xù)近10個(gè)月的全國地方四級黨委換屆工作已基本結(jié)束，換屆中一般都按中央要求配置“一正兩副”的領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)，即一名黨委書記，兩名副書記，在副書記中一名專職副書記。“一正兩副”領(lǐng)導(dǎo)體制創(chuàng)新，正面效應(yīng)不可否認(rèn)，但在實(shí)踐過程中仍有許多問題值得研究和思考。

“一正兩副”領(lǐng)導(dǎo)模式

新特點(diǎn)、新情況

省市級黨委換屆后，全國31個(gè)省級黨委除西藏、新疆保留4位副書記、內(nèi)蒙古保留3位副書記外，其余各省、區(qū)、市黨委副書記職數(shù)均為2人。這說明“一正兩副”模式成為地方黨委領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的主要形式，新的特點(diǎn)表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

領(lǐng)導(dǎo)干部異地調(diào)職力度加大。黨委換屆后，大部分省區(qū)的新任紀(jì)委書記都不再兼任黨委副書記，而是省委常委。在紀(jì)委書記退出副書記序列的同時(shí)，中央加大了紀(jì)委書記異地調(diào)職的力度。尤其是4個(gè)直轄市，人稱為中央空降紀(jì)委書記。

“50后”成中堅(jiān)力量，“60后”進(jìn)入省級黨委決策層。在31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市共計(jì)98位黨委書記、副書記的履歷表中，生于上世紀(jì)50年代的人居多，達(dá)56人，所占比例為57%。目前各省級黨委一把手的平均年齡為58.39歲。其中上世紀(jì)60年出生的官員，作為一個(gè)群體，已步入省級黨委決策層。

七成擁有文科學(xué)歷。在98名省級黨委書記、副書記中，全部大專以上學(xué)歷，其中擁有研究生學(xué)歷，包括獲得碩士、博士學(xué)位的人數(shù)達(dá)59人，所占比例為60%。有72人具有人文社科學(xué)歷背景，所占比例超過七成。在大學(xué)期間，他們大多攻讀文史哲、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)、政治、新聞傳播等人文社科專業(yè)。

民主貫穿換屆過程。把擴(kuò)大黨內(nèi)民主貫穿于換屆工作的全過程，是中央對全國地方四級黨委集中換屆工作提出的明確要求。如浙江、四川等地使用問卷調(diào)查、入戶調(diào)查等多種手段，由群眾給干部打分。

統(tǒng)戰(zhàn)官員地位提升。在31個(gè)省級黨委換屆選舉中，已有多達(dá)16個(gè)省份的省級統(tǒng)戰(zhàn)部長被晉升為省委常委。如北京、上海、重慶、廣東、河南等大的省市。

同時(shí)，以“減副”貫穿始終的換屆也帶來了許多新情況，首先表現(xiàn)在市縣鄉(xiāng)“減副”阻力大、壓力大。主要原因是“減副”后這些副書記不好安排，同時(shí)還直接壓縮了市縣鄉(xiāng)干部升遷的空間和道路，特別是市縣鄉(xiāng)的一些副書記年齡還不大，學(xué)歷也很高，在過于飽和的人事下很難有合適的工作平臺，必然影響一部分人工作熱情和積極性，使一部分人失去了發(fā)展的希望，這也是不可否認(rèn)的現(xiàn)實(shí)。

其次，黨委“減副”，政府、人大、政協(xié)不同步，就必然造成這些部門人滿為患。由于中央對黨委換屆的“減副”有明確、剛性的規(guī)定，而對政府機(jī)關(guān)設(shè)多少局長沒有明確的規(guī)定，結(jié)果在一些縣市鄉(xiāng)，在“減副”后大部分改任副局長，有的以加“括號”的方式來安排，有的縣鄉(xiāng)加“括號”標(biāo)明為享受“正科副科待遇”，還有的安排為助理等。

山東省沾化縣是一個(gè)40萬人口的欠發(fā)達(dá)的小縣，除了一名縣長、六名副縣長（其中一名掛職）之外，竟然另有15個(gè)縣長助理。縣政府從一把手、二把手、三把手直到“第二十二把手”，沾化縣政府領(lǐng)導(dǎo)班子已成了“千手觀音”。2006年該縣地方財(cái)政收入近2.8億元，屬于“吃飯財(cái)政”，據(jù)了解，這15個(gè)縣長助理中，除少數(shù)是上級濱州市任命的外，大多數(shù)是縣里自己聘任的，人稱為官場的“地方糧票”。總之，“一正兩副”的領(lǐng)導(dǎo)體制在操作層面還有許多問題要研究完善和配套解決。

專職副書記的角色定位

對專職副書記的角色定位，中央文件做了這樣的規(guī)定：“可協(xié)助書記處理日常事務(wù)，受書記委托負(fù)責(zé)其他工作。”這一界定仍不夠明確和具體，因而在實(shí)踐中還缺乏可操作性和可行性，弄不好還會出現(xiàn)副書記的工作不到位、越位問題。

從具體實(shí)踐上看，在一些地方專職副書記設(shè)置安排也不一樣，有以下幾種情況：一是專職副書記；二是副書記兼組織部長；三是副書記兼紀(jì)委書記；四是副書記兼政法書記。后三種實(shí)質(zhì)上是為解決專職副書記職責(zé)不清問題。從現(xiàn)實(shí)看副書記兼任兼職的比較多，但不論怎么樣，在現(xiàn)實(shí)條件下專職副書記有四個(gè)關(guān)系難把握、難操作：

一是副書記與書記的關(guān)系。文件對二者的關(guān)系沒有規(guī)定明確，受書記委托，書記委托則有事可干，如果不委托，副書記則沒有事干，委托與否全在書記，這又有很大的隨意性，不具備硬性的規(guī)定性。有的地方在新的“一正兩副”領(lǐng)導(dǎo)模式下，有的專職副書記成了“書記的助理”，其工作與黨委秘書長、辦公室主任所從事的工作差不多。還有的專職副書記成了“消防隊(duì)員”，干一些打雜的事，什么事都管，又什么事都不管，使得專職副書記角色很難、很尷尬。如果書記委托的是其他常委已分工負(fù)責(zé)的工作，這使得專職副書記更難，干或不干都要出現(xiàn)矛盾。

二是副書記與常委的關(guān)系。常委都參加分工負(fù)責(zé)，并都可以直接向書記匯報(bào)工作、請示工作并做決策。專職副書記在這種模式中扮演什么角色，過去副書記與常委都是平級，但在人們的心目中是高半級，現(xiàn)在怎樣協(xié)調(diào)、理順與常委們的關(guān)系，弄不好會出現(xiàn)“種了別人田，荒了自家的地”，出現(xiàn)越位搶活之嫌，出現(xiàn)工作協(xié)調(diào)上的矛盾。

三是副書記與秘書長的關(guān)系。文件要求專職副書記“協(xié)助書記處理日常事務(wù)”，其實(shí)這是過去黨委秘書長或辦公室主任的工作，現(xiàn)在由專職副書記干，怎樣處理好與常委秘書長和辦公室主任的關(guān)系，專職副書記干了，秘書長干什么，如果搞不好，必然出現(xiàn)“交叉”和“矛盾”，出現(xiàn)“搶活”、角色錯(cuò)位的問題，甚至出現(xiàn)班子內(nèi)的不團(tuán)結(jié)，并由此影響工作的開展。

四是副書記與政府方面工作的關(guān)系。“一正兩副”領(lǐng)導(dǎo)模式實(shí)行后，一個(gè)通常做法，就是增加了交叉任職，即黨委常委兼任政府副職。但現(xiàn)實(shí)中并不是政府所有的“口”都能做到交叉任職，如果書記委托副書記過問政府工作，這又怎么辦？過問到什么程度？這在工作上是不是越位？超越了專職副書記的權(quán)力邊界，這樣會不會影響工作？是不是以黨代政？

由于實(shí)行“一正兩副”的領(lǐng)導(dǎo)模式時(shí)間不長，有些配合協(xié)調(diào)工作還需要磨合。但在現(xiàn)實(shí)工作中由于專職副書記權(quán)力邊界、工作責(zé)任難明晰，使得角色難定位，所以在日常工作中常常使得一些專職副書記手忙腳亂，表現(xiàn)為“四個(gè)不完”：

開不完的會。在目前的體制下，大都以會來推進(jìn)工作，所以各部門、各行業(yè)都要開會，書記和市縣長又太忙，大都委托專職副書記參加或講話。現(xiàn)在專職副書記按職能定位為協(xié)助書記工作，所以有的專職副書記成為會議書記、“陪會書記”，從這個(gè)會場下來，又到另一個(gè)會場。有的副書記在年終有時(shí)一天參加五六個(gè)會議。

講不完的話。專職副書記到會就要講話，有時(shí)還要代表書記講話，既然專職副書記成為傳聲筒，主辦方寫完報(bào)告副書記到會一讀就完，這些講話沒完沒了，自然沒有多少新話。

陪不完的客。目前各行各業(yè)檢查多、評比多、調(diào)研多，來的都是客，不陪誰也不行，專職副書記有時(shí)受書記的委托陪了一桌又一桌，吃了一撥又一撥，無暇顧及工作。

協(xié)調(diào)不完的關(guān)系。在調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，有些人還沒有從過去“一正多副”的模式和思維中解脫出來，原來的副書記與常委是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，是上下級的關(guān)系，所以在觀念中仍認(rèn)為副書記大于同級常委，工作中請示完常委后仍請示專職副書記，致使副書記整天處于協(xié)調(diào)各種工作關(guān)系、部門關(guān)系和利益關(guān)系，會簽各種文件等瑣碎事務(wù)。這些問題都是專職副書記權(quán)力邊界不清，責(zé)任邊界模糊帶來的問題。

但是，目前也不能過于苛求“一正兩副”的領(lǐng)導(dǎo)模式，作為一個(gè)新生事物其必然有某些不完善的方面，不完善的方面要在發(fā)展中解決，要在實(shí)踐中完善。為把中央“一正兩副”的領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)要求落到實(shí)處，借鑒四川省《試行意見》的規(guī)定及北京等地的經(jīng)驗(yàn)，有的學(xué)者已從理論的視角將專職副書記職能定位為三種類型。

專職綜合型。就是中央文件所規(guī)定的，協(xié)助書記處理日常事務(wù)，或受書記的委托，負(fù)責(zé)處理有關(guān)工作。但這需要在文件中做詳細(xì)的責(zé)任規(guī)定，甚至需在文件條文上加以明確，規(guī)定干什么、不該干什么，使職責(zé)規(guī)范化。

專職黨務(wù)型。即專門負(fù)責(zé)黨群、黨務(wù)和思想政治工作。中央黨校王貴秀教授就持此種觀點(diǎn)。這種類型一方面需要在文件中加以規(guī)定和明確，另一方面還要從各自黨委班子的實(shí)際情況出發(fā)，在具體分工中加以明確，以防出現(xiàn)工作上的矛盾和角色錯(cuò)位。

兼職綜合型。在現(xiàn)實(shí)中有的專職副書記仍兼任紀(jì)委書記或政法委書記。這種專職副書記就是兼職綜合型，其實(shí)質(zhì)仍沒有從過去的一正多副的模式中走出來，這似乎不是中央設(shè)立“一正兩副”領(lǐng)導(dǎo)體制的初衷。專職副書記尤其不能兼任紀(jì)委書記，這不利于發(fā)揮紀(jì)委書記的監(jiān)督作用和功能，中央下派的紀(jì)委書記沒有一個(gè)兼副書記的。

“一正兩副”領(lǐng)導(dǎo)模式如何完善

“一正兩副”的領(lǐng)導(dǎo)模式是在黨的十六屆四中全會《決定》中提出的，在這次大范圍的黨委換屆中變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，可以說從理論到實(shí)踐的時(shí)間還不長，尤其在實(shí)踐中運(yùn)行的時(shí)間更短，有些問題理論設(shè)計(jì)沒有預(yù)見到，而在實(shí)踐中發(fā)生了，有些方面還需要在實(shí)踐中、在發(fā)展中完善，使之成為具有中國特色的領(lǐng)導(dǎo)模式。

一是專職副書記的責(zé)任、權(quán)力還需細(xì)化、可行化，明確后要?jiǎng)傂曰Ｈ绗F(xiàn)在文件規(guī)定的“受書記委托負(fù)責(zé)其他工作”，這帶有極大的人治或私人色彩，隨意性、主觀性極大，搞不好專職副書記成為書記的“專職助理”或“身邊大秘”，如果這樣必然抵消了這種新模式的正面效應(yīng)。因此，有關(guān)部門應(yīng)及時(shí)跟蹤研究這一體制的運(yùn)行，發(fā)現(xiàn)問題解決問題，使之不斷完善，以便在適當(dāng)時(shí)機(jī)，在條件成熟時(shí)對專職副書記發(fā)文進(jìn)行細(xì)則性、法規(guī)性的界定。

二是“減副”應(yīng)系統(tǒng)、全面地推進(jìn)，以防黨委部門減了其他部門多了。目前，僅是在黨委換屆中“減副”，而政府、人大、政協(xié)等并沒有同時(shí)“減副”，所以出現(xiàn)了這邊減那邊增的問題，有的“長”不多，“員”變多；有的位子不夠還帶有“括號”，用享受待遇來安置，這樣一來負(fù)面影響更不好。所以，“減副”要系統(tǒng)推進(jìn)，不能僅在黨委口孤軍深入。

三要解決好“減副”后副書記的安排，切不要把副書記當(dāng)成“副產(chǎn)品”。目前，省市黨委換屆“減副”下來的副書記安置比較理想，從現(xiàn)實(shí)看縣鄉(xiāng)“減副”下來的副書記安排不夠理想。有關(guān)部門在安置上要大視野、全方位，安排“副書記”不一定非要走仕途之路，可借鑒西方國家的咨詢、智囊路子讓這些副書記從事智囊團(tuán)的咨詢工作。公共政策學(xué)者設(shè)計(jì)出一條路徑：給行政首腦設(shè)置一個(gè)決策咨詢委員會，為其配置各個(gè)領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)人才，一是安排一些有多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、工作經(jīng)驗(yàn)的副書記，二是彌補(bǔ)裁減副職后留下來的決策真空。目前我國改革發(fā)展進(jìn)入到關(guān)鍵時(shí)期，主持黨務(wù)行政全面工作的書記或行政首腦面臨許多新問題，在“一正多副”的領(lǐng)導(dǎo)模式下可以與分管副書記商量、研究，現(xiàn)在取消了副書記，在決策環(huán)節(jié)出現(xiàn)了空白，因此可建立決策咨詢的智囊機(jī)構(gòu)以幫助一把手的決策。這樣，既讓基層“減副”下來的副書記有較好的出路和安排，又能充分發(fā)揮減下來副書記的作用，同時(shí)使“一正兩副”的領(lǐng)導(dǎo)模式在實(shí)踐中得到完善和發(fā)展，充分發(fā)揮這種體制的積極作用。

（作者單位：黑龍江省委黨校、 復(fù)旦大學(xué)社科部）