緬甸危機根源

一場由物價飛漲而引發的群眾抗議活動最終演變成一場流血沖突，并因此牽動整個國際社會的神經，其后必然隱藏著更深刻的原因

8月對緬甸而言，似乎總是跟動蕩有關。

近20年前的8月8日，緬甸發生了“八月風暴”；今年自8月15日緬甸軍政府大幅提高燃油價格引發抗議活動以來，動蕩已經演變成又一場舉世矚目的流血事件。事態的發展導致緬甸所在的地區組織——東南亞國家聯盟（東盟）的外長們于9月27日在出席聯大會議期間，就緬甸局勢發表措辭強硬的聲明。聲明對有關政府使用武力的報道表示震驚，要求緬甸政府立刻停止對示威人群動用暴力，并在其建立的40年歷史上首次對成員國內部事務的處理使用了“憎惡”的字眼。

相應的，近鄰大國中國和印度也各自就緬甸的國內局勢發表聲明。中國外交部發言人表示希望各方保持克制，妥善處理問題，避免事態復雜化和擴大化。印度外長穆克吉要求對出現在緬甸城市街頭的暴力事件進行調查。相較之下，美國和歐盟則譴責軍政府使用武力，并宣布進行新一輪的制裁，同時要求聯合國安理會介入。聯合國秘書長潘基文已經派遣特別顧問前往緬甸斡旋。

一場由物價飛漲而引發的群眾抗議活動最終演變成一場流血沖突，并因此牽動整個國際社會的神經，其后必然隱藏著更深刻的原因：長期不振的國內經濟，以及軍政府上臺后的一系列政策失誤。這種政策失誤可以歸結為遲滯不前的政治改革，尚屬脆弱的民族和解，以及日益嚴重的非傳統安全挑戰。

失落的財富

在建國前的殖民地時期，緬甸憑借優越的地理和氣候條件成為東南亞地區最富裕的國家，一度是世界上最大的稻米出口國。此外，包括石油、天然氣、柚木、寶石在內的豐富自然資源，也成就了緬甸這個富庶之國。據統計，世界75%的柚木出自緬甸，5380億立方米的天然氣儲量也使得在能源價格攀升的今天，緬甸本來可以坐擁一筆巨大的天然氣財富。

但現狀是，2005年緬甸人均GDP僅有217美元，被聯合國確定為世界上20個最不發達國家之一；原先在本地區引以為豪的勞動力素質，如今已經成為制約國民經濟發展的瓶頸。而在周邊國家經濟增速普遍高企的背景下，緬甸的GDP年均增長率只有2.9%，是大湄公河流域經濟增速最低的國家。

一國經濟的落后，固然有諸多原因，但人為因素往往不可忽略，特別是像緬甸這樣曾經富庶過的國家。在緬甸聯邦1948年建國后，吳努總理試圖將緬甸建設成福利國家，并因此推行“兩年經濟發展計劃”，但政策最終失敗。

奈溫（Ne Win）將軍1962年政變上臺，結束了緬甸14年的議會民主制，其統治一直持續到1988年。在此期間，奈溫領導的緬甸社會主義綱領黨奉行“緬甸式社會主義道路”，其核心是將農業以外的其他產業國有化。這些政策造就了緬甸的貧窮。

1988年震驚世界的“八月風暴”導火索與今天如出一轍，食物短缺以及對經濟狀況的不滿，導致學生和僧侶走上街頭進行抗爭。而剛剛過去的8月流血事件的起因是政府取消燃油補貼，造成高達100%的燃料價格上漲，并由此引發包括食物和其他生活必需品在內的價格高漲。抗議活動最初的領導者與1988年起義的領軍人物同屬一批人。

一面是高達21.6%的通脹率和接近90%的貧困人口，不到0.5%的國民收入用于教育，僅僅0.17%的收入用于醫療衛生；另一面則是國家40%的預算被用于軍費開支，再加上停滯不前的回歸民主之路，緬甸正在火山口上。

無力和解

1988年9月上臺的軍政府，被命名為國家法律和秩序恢復委員會(SLORC)，其領導人是蘇貌（Saw Maung）將軍。其任上宣布廢除1974年的憲法，解散人民議會。軍政府允許人民議會在1990年舉行選舉，緬甸“國父”昂山將軍之女昂山素季領導的全國民主聯盟（NLD）在大選后獲得60%的選票和議會80%的席位，但這一結果沒有受到軍政府的承認，昂山素季本人因此被長期軟禁。

作為緬甸民主力量旗幟般的人物，昂山素季在1991年獲得諾貝爾和平獎。盡管軍政府面臨來自前聯合國秘書長安南和東盟要求釋放昂山素季的壓力，但軍政府依然在去年5月27日宣布，根據1975年的《國家保護法》，將昂山素季軟禁的時間延長一年。該法案允許政府逮捕任何危害國家和平與穩定的人士。因此，是否釋放昂山素季，已然成為標志緬甸軍政府是否真心兌現回歸民主、實現民族和解承諾的標桿之一。

實際上，軍政府同以昂山素季為代表的民主力量之間的矛盾反映了緬甸國內所有主要的分歧和對立。軍政府在緬甸的政治生活中扮演非常重要的角色，除了衛生部、教育部、勞工部和國家計劃和經濟部，內閣其他職位均由軍方人士把持。此外，只有軍方人士才被允許在有軍方背景的公司中擁有股份，而后者構成緬甸國民經濟相當重要的部分。

此時，原本簡單的來自對經濟不滿的訴求轉而添加了政治因素，而對政治民主的訴求成為民眾同政府對立的中心。針對要求政治改革的呼聲，軍政府在1993年召集國民大會，宣布將由后者負責制定緬甸建國后的第三部憲法。但直到2004年5月，已經更名為國家和平和發展委員會（SPDC）的緬甸政府才下令召開第一屆制憲會議，迄今不過舉行了五次會議。今年9月3日通過的新憲法指導原則規定，四分之一的議席將由軍方委任的代表占據；總統也應是軍人；此外，軍隊可以自行編制預算，同時保留宣布國家緊急狀態以及在必要時實施軍管的權力。

顯然，這樣的憲法只是將軍隊干政的現實合法化而已，難以得到民眾的支持。

令國內局勢火上澆油的，是軍政府在謀求民族和解、緩和民族矛盾上措施不力。作為一個多民族的國家，緬族約占該國5600萬人口的68%，剩下的人口分布在另外134個少數民族中。盡管許多少數民族有各自的政黨代表其利益，但軍政府對這些政黨多加掣肘，使后者的發展空間非常狹小。雖然大部分的少數民族武裝組織同軍政府達成和解，但相當部分只是流于形式，相互間的隔閡和疑慮尚未消除。

更重要的是，由于新憲法尚未出爐，目前沒有制度保障少數民族的地位和權利。這導致民族武裝分子同政府軍的對抗此起彼伏。

此外，軍政府缺乏必要的資金來幫助少數民族地區實現發展。由此造成的惡果，就是毒品種植和買賣成為少數民族地區經濟的支柱。統計表明，緬甸是世界上第二大鴉片生產國，其產量占全球的8%。而從鴉片中提取的海洛因占東南亞每年海洛因產量的80%。與毒品犯罪相伴隨的是艾滋病毒傳播，強迫性勞工以及人口的販賣。這些來自非傳統安全領域的問題，不僅對緬甸自身的穩定和發展提出挑戰，也對周邊國家帶來一定的影響。

重現“六方會談”模式?

1988年“八月風暴”后，美國禁止同緬甸的金融業務往來，凍結緬甸軍方在美的資產，禁止美國公民和公司參與緬甸資源開發項目等制裁措施。歐盟也在1997年取消緬甸在工農業品出口的優惠待遇。而國際性金融機構也向緬甸關閉除人道援助以外的融資項目。這些制裁措施，相當程度制約了緬甸經濟的發展。

緬甸于1997年加入東盟。這是緬甸打破孤立走向國際社會的重要事件。根據亞洲開發銀行的統計，緬甸2006年進出口貿易總額達到82億美元。以單個國家計，緬甸近鄰泰國是其最大的貿易伙伴，后者占緬甸總出口額的40%。其中天然氣成為緬甸單一最大出口商品，來自緬甸的天然氣產生了泰國20%的發電量。新加坡、馬來西亞、中國、印度、俄羅斯也都在緬甸擁有相當的商業和投資利益。

此次流血事件后，上述同緬甸軍政府采取接觸政策的國家遭到莫大壓力，要求制裁的壓力與日俱增。實際上，鑒于緬甸軍政府恢復民主的步伐緩慢，東盟從今年4月起決定不在國際場合就緬甸的人權紀錄做辯護，使得后者更為孤立。將在今年11月于新加坡召開的東盟國家政府首腦會議提交的東盟首份憲章草案，不顧緬甸的反對，決定設立人權委員會，就東盟成員國內部出現的違反人權狀況提起審議。這部分打破了東盟自成立以來堅持的決策一致和不干涉成員國內部事務原則。

不過，東盟依然支持同緬甸進行對話解決危機的立場。在9月27日的東盟外長聲明中，東盟支持聯合國秘書長潘基文的緬甸問題特使進行的協調工作。此外，東盟也在憲章草案中刪除以驅逐或暫停資格的方式來懲罰成員國的條款。

除了東盟，其他在緬甸有經濟和戰略利益的相關方也對制裁持反對態度。以印度為例，出于打擊其東北部地區叛亂武裝、打擊販毒以及服務國家整體“東向”政策的目的，印度在1993年改變對緬甸軍政府敵視和制裁的態度，開始奉行接觸政策。政策的結果是兩國在交通設施建設、能源開發和運輸、通信線路鋪設方面的合作。印度還向緬甸出口大量的軍事裝備，包括輕武器、坦克以及海上偵察機和防空火炮。印度外長穆克吉在聯大會議期間同緬甸外長會面后表示，頻繁使用制裁這樣傷害性大的方式會起到相反作用，往往最后的受害者是平民而非執政者。

來自美國戰略與國際研究中心（CSIS）的邁克爾格林（Michael Green）以及德瑞克米切爾(Derek Mitchell)在最新一期《外交》雜志上撰文認為，解決緬甸的問題，需要包括東盟、中國、印度、日本和美國在內的主要利益攸關方采取步調一致的行動，表達他們對一個穩定和安全的緬甸的關切。同時，制訂有著明確指標的路線圖。換言之，作者提出一種類似朝核問題“六方會談”框架，將所有與緬甸相關的利益方拉到一起，通過彼此國內的緬甸政策調整，達到令后者實現國內局勢穩定、和解、民主和發展的目的。