美國中期選舉后對外戰略調整態勢

在“9#8226;11”事件之后，布什政府確立了以反恐為核心的美國對外戰略。這一戰略主要由四部分內容組成:一、打擊國際恐怖主義、防止大規模殺傷性武器擴散;二、用民主化來改造“大中東地區”，根除伊斯蘭極端主義和恐怖主義的根源;三、用武力手段來推翻“支持和庇護恐怖主義”的國家，如果沒有聯合國的授權就采取單邊主義行動或者拼湊“志愿者聯盟”;四、用反恐和美國來劃線，世界各國“要么站在美國一邊、要么站在恐怖主義一邊”。在這個所謂的“布什主義”對外戰略指導下，美國先后發動了阿富汗戰爭和伊拉克戰爭，把伊朗和朝鮮的核問題列為國家安全的首要威脅。

2003年伊拉克戰爭，美國用武力推翻薩達姆政權，實際上制造了一個“恐怖主義的天堂”。伊拉克錯綜復雜的國內宗教、種族、經濟、政治矛盾，加上風云詭異的中東國際政治因素，很快將“布什主義”拖入難以自拔的泥潭。四年來，美國在伊拉克付出了沉重的軍事、財政和政治代價。從2005年初開始，“布什主義”在美國國內遭到了越來越多的質疑和批判，布什總統的民意支持率在當年10月的“卡特里娜颶風”事件后一落千丈。

2006年11月，民主黨通過中期選舉控制了國會參眾兩院的多數席位，將布什政府進一步推到了“跛腳化”的境地。布什政府已經失去了推動既有外交路線的政治資源，只能做一些防御性的調整。而國內政治因素、尤其是面向2008年總統大選的選舉政治因素在美國對外戰略中的影響明顯上升。在這種情況下，美國對外戰略在短期內將進入一個相對停滯和空轉的“戰略空檔期”。在可預見的未來，伊拉克問題仍將占據美國對外戰略的中心位置，吸引美國對外戰略的主要資源和注意力，但在伊核、朝核等很多問題上，美國將不得不更多地依賴盟國和多邊外交框架，美國的對外戰略已經開始從布什上臺之初的新保守主義和單邊主義悄然出現回歸傾向。

中期選舉以來的美國對外戰略態勢

民主黨在國會中期選舉中取得的勝利在短期內打斷了美國政治在過去20年來不斷右傾“保守化”的趨勢，扭轉了共和黨獨占白宮和國會的局面。雖然美國社會和政治的“保守化”是否因此而終結尚有待觀察，但這場選舉在美國政治史上的意義依然十分重大。中期選舉的效應很快就在對外戰略上得到反應，首先是一連串的人事調整。國防部長拉姆斯菲爾德、美駐聯合國大使博爾頓等鷹派人物被迫辭職，羅伯特#8226;蓋茨、內格羅蓬特等資深的溫和派人物上臺。其次，以國會伊拉克研究小組的報告（貝克報告）為代表，一系列關于伊拉克問題的新主張和建議紛紛出臺。

出乎意料的是，中期選舉后美國的對外戰略并沒有出現轉向溫和路線的跡象。2007新年伊始，布什總統公布的伊拉克新戰略做出了更加強硬的姿態，宣布向伊拉克大規模增兵，用“巨浪”行動來重壓伊拉克國內的動亂局面。此外，在伊朗問題上，美國也是恩威并施，向波斯灣增派兩個航母編隊，擺出了一副咄咄逼人的架式。

這一撲朔迷離的局面反映了美國對外戰略的現實矛盾。一方面，美國對外戰略所面對的國際格局并沒有出現實質性的變化，美國的實力，尤其是硬實力依然強大。國際力量對比嚴重失衡的局面并沒有改變，在缺少強有力的外部制約的情況下，美國的單邊霸權仍然有進一步擴張和發展的可能。另一方面，美國所推行的反恐戰爭路線，尤其是以伊拉克戰爭為代表的“政權更迭”與“擴展民主”戰略陷入了難以自拔的困境。美國中央情報局退休官員布魯斯#8226;瑞德爾在《外交事務》上撰文指出:“9#8226;11”以來的基地組織在某些方面遭到了挫敗，但是“在很大程度上感謝華盛頓迫不及待地進入伊拉克，而不是集中精力追捕基地領導人，現在這個組織在巴基斯坦和伊拉克西部某些地區的行動基地已經得到了鞏固”；此外，基地組織還成功地利用伊拉克戰爭為其反美“圣戰”進行宣傳和動員，因此“今天的基地組織比過去的任何時候都更加危險”。

在深層次上，中期選舉后美國對外戰略的態勢是當前美國國內政治的結構與外交決策團隊的特點所決定的。

總統與國會的制衡

中期選舉后，民主黨的國會對布什總統形成了制衡，但這種制衡在對外戰略方面的作用還相當有限。這是因為：

第一、在傳統上，總統在對外事務上的掌控能力強于國會。總統作為軍隊總司令、行政部門首腦和外交事務的“首席執行官”，可以利用行政資源把持對外戰略的日程和專斷權。布什在新國會立足未穩之際，利用自己控制外交事務的優勢，推出以“巨浪”行動為核心的伊拉克新戰略，保持了白宮在伊拉克問題上的主動權。而民主黨的強項是國內經濟事務，在安全、外交事務上的掌控能力傳統上弱于共和黨。從中期選舉的過程中就可以看出，民主黨雖然利用了選民對伊拉克局勢不滿的情緒，但并沒有提出具有吸引力的替代方案。

第二、民主黨在奪取國會之后，把主要注意力放在2008年的總統大選上。伊利諾依州黑人參議員巴拉克#8226;奧巴馬和紐約州參議員希拉里#8226;克林頓率先宣布參選，預示著民主黨內部的預選競爭將會十分激烈。奧巴馬在伊拉克問題上的記錄十分清白，作為2004年當選的參議員，他沒有參加決定伊拉克戰爭的投票。這被認為是他參加2008年大選的有利條件之一，可以同現在的伊拉克政策保持距離。反過來也意味著，希拉里等多數民主黨重量級人物當初都投票支持了伊拉克戰爭，不能把這場戰爭的責任完全推脫給布什當局。因此總體而言，民主黨在伊拉克問題上做文章的空間十分有限。

第三、伊拉克問題的復雜性制約了民主黨制衡的能力。伊拉克當前的局面已經不能用“內戰”來定義，而是“爛戰”。美國和伊拉克政府面對的沖突來自教派之間、教派內部、恐怖組織、反美武裝以及外來勢力干預等錯綜復雜的因素，陣線模糊不清、敵友無從區分。無論采取哪種主張和手段，都很難在短期內穩定伊拉克的內部局勢、消除暴力沖突。沒有“速效藥”可以解決伊拉克問題，讓美國迅速擺脫伊拉克困境。因此，從2008年大選的角度著眼，民主黨人在伊拉克問題上的明智選擇是：做出某些迎合民眾不滿情緒的姿態，然后把這個燙手山芋交還給布什政府，因為如果在伊拉克泥潭里插手太深，反而會讓自己沾上污點。

第四、布什在伊拉克以及其他對外戰略問題上的強硬路線依然具有強大的群眾基礎。中期選舉雖然是民主黨取勝，但并不意味著美國國內政治保守化的趨勢在根本上得到扭轉。很多取代共和黨議席的民主黨人實際上也是保守派的民主黨，在立場上同共和黨的區別不大。更為重要的是，布什外交的牛仔風格代表了美國部分保守群眾的思想傳統。這一部分選民認為，不管戰爭的理由是否充分、戰爭的性質是否正義，只要投入戰爭，美國就要取得“徹底的勝利”，為此可以不惜一切代價。近年來，布什在一系列講話中反復灌輸“美國在戰爭中”、“制勝”等理念都是在動員保守力量的支持。

最后，國會政治的“地方化”特征也使得民主黨很難團結一致地對總統的外交進行制衡。面對布什咄咄逼人的伊拉克新戰略，民主黨國會起初做出了很多強硬的姿態。布什在做出增兵決定的時候向國會提出了一個56億美元軍費和12億美元經濟援助的追加預算案，國會民主黨議員要求在法案上附加限期撤軍的條款。然而這種種議論到了最后都煙消云散，這一方面是因為當美國士兵正在前線流血犧牲的時候，在軍費問題上卡軍隊的脖子會招致巨大的政治風險。另一方面，軍費預算涉及國會各個選區軍工集團的利益，議員們紛紛在預算中夾帶自己選區的利益，其最終的結果是國會通過的撥款數額甚至超出了布什總統的請求。

布什決策團隊的微妙結構

迫于中期選舉失敗的壓力，國防部長拉姆斯菲爾德和美駐聯合國大使博爾頓被迫辭職。加上此前離開政府的沃爾福威茨、阿米蒂奇、劉易斯#8226;利比、道格拉斯#8226;菲思等保守派干將，此后離開政府的白宮伊拉克特別顧問歐莎莉文女士、國家安全副助理克勞奇。主導布什政府第一任期對外政策的所謂“火神派”人物已基本退出美國外交的決策圈。副總統切尼受到中期選舉和“特工門”丑聞的雙重打擊，權勢地位大大削弱。

目前身居美國外交決策核心的人物是國務卿賴斯、常務副國務卿內格羅蓬特、國家安全事務助理斯蒂芬#8226;哈德利、國防部長羅伯特#8226;蓋茨等。這些人共同的特點是：一、面貌溫和、行事低調；二、資歷很深、經驗豐富；三、現實主義者，意識形態色彩較弱。這些特點使他們在一方面可以被民主黨國會接受，順利通過國會的任命聽證。在另一方面有利于協調朝野、白宮與國會的關系。

溫和的現實主義者的上臺帶給外界的初步印象是布什的外交將回歸現實主義的路線，但是布什向伊拉克增兵的舉動打破了很多人的預期。布什這次的對伊新戰略是一個相當冒險而且孤立的決定，不僅遭到民眾和民主黨國會的普遍反對，在政府內部也沒有得到廣泛的支持。總統身邊的顧問拒絕回答媒體所有關于增兵是否不會有效的問題，軍隊的多數將領對增兵的決定持保留態度，伊拉克政府也不歡迎增兵。因為前線指揮官反對，布什在增兵之前撤換了中央戰區司令和駐伊美軍司令。

這種情況反映出目前布什外交決策班子的微妙結構。目前身居高位的這些人物雖然都是資深的、溫和的現實主義者，但基本上都是個性不強、“十分聽話”的人物，因此他們對決策的影響力可能低于外界對他們的評價。

國務卿賴斯并不是一個有主見的政治家，她的長處是具備理解國際問題的專業知識，用淺顯易懂的語言解釋復雜深奧的外交問題，而且具有較強的組織和協調能力。布什在他執政之初是一個典型的“鄉巴佬”總統，對美國之外的事情所知甚少。他身邊的切尼、拉姆斯菲爾德、鮑威爾、沃爾福威茨等老資格的外交問題專家用一連串深奧的術語來討論外交和安全問題，只有賴斯能耐心地幫助布什理解。賴斯的這種角色可以說明為什么外界一直無法理解她究竟是個新保守主義者還是現實主義者。2000年，她為布什班子撰寫的外交政策綱領《促進美國國家利益》被公認為現實主義的主張。而在布什第一任期，作為國家安全事務助理的賴斯忠實地執行了“新保守主義”主導的外交路線。在布什第二任期，賴斯離開白宮，出任國務卿。國務院是一個有著數萬雇員的大班子，行政事務的負擔很重，轉入國務院之后的賴斯對決策的影響力進一步被削弱。

國家安全事務助理哈德利似乎天生就是演配角的人。認識他的人都知道他并非沒有主見，而且總統也非常尊重他的意見，但是他還是沒有在布什的外交政策中打下多少明顯的個人印記。哈德利性情穩重平和，不愛與人爭辯，和別人談話多數時聽得多說得少。哈德利不愛出頭的天性，甚至會讓人忽略他的重要性。例如，駐伊拉克的最高行政長官布雷默在決定實行“非復興黨化”的時候，竟然忘記通知他。哈德利還是在CNN電視新聞上看到這條消息的。

國防部長蓋茨也是一位行事低調的人物。羅伯特#8226;蓋茨的資歷很老，在里根和老布什政府時期擔任過重要職務，尤其受到老布什的重用，被相繼任命為國家安全事務副助理以及中央情報局局長，是當時總統外交顧問班子中最重要的成員之一。此后出任得克薩斯農業機械大學布什學院院長和校長。從這個背景看，蓋茨應該屬于老布什的現實主義陣營，他還是貝克領導的伊拉克研究小組的成員。以他的經驗和資歷，蓋茨在中東以及伊拉克問題上的作用將越來越大，但是尚不足以對外交戰略的全局構成全面影響。

在中期選舉前后，切尼一直保持低調。有傳聞說由于受選舉失利以及“特工門”丑聞的打擊，他的權勢已經大大下降。但是作為選舉產生的副總統，切尼的影響力恐怕不會輕易消失。

最為重要的是，布什總統本人的個性和意志依然支撐著美國現行的外交戰略路線。布什是個性和意志力很強的總統，不像前任克林頓那樣，他敢于堅持自己的路線。由于民主黨國會無法形成有效的制衡，而決策班子內部都“很乖”，沒有人提出反對意見，這種被罩在“玻璃瓶”當中的決策模式使得美國對外戰略失去了靈活性，在很多問題上只能按既有的軌道繼續運行。

(作者系北京大學國際關系學院副教授)

（本文責任編輯：王棟）