云南經濟社會協調管理和發展的若干思考

[摘 要] 資源、物產豐富且民風淳樸的云南，實際上并不象許多學者所籠統指出的屬于我國中西部落后地區，而是表現出自身若干特點。本文對這些非協調的特殊性及原因作了細致闡述，并為云南地區經濟與社會協調發展提出若干建議：設計“地區適度本位戰略”；樹立“當地百姓本位”觀念；促進農村行為契約化；加強對特色農業反哺，實現向特色農產品深加工為先導的工業化道路轉型；加大中高層次人才教育培訓與引進。

[關鍵詞] 非協調發展 地區適度本位 當地百姓本位 特色農業的工業化

我國國民經濟和社會發展第十一五規劃指出：“必須促進城鄉區域協調發展：實行工業反哺農業、城市支持農村，推進社會主義新農村建設……必須加強和諧社會建設：要按照以人為本的要求，從解決關系人民群眾切身利益的現實問題入手，更加注重經濟社會協調發展……”。這對云南地區的經濟和社會協調發展并走向騰飛之路的探索，具有重要的指導意義。

一、經濟與社會非協調發展現狀

云南，這顆鑲嵌在祖國大西南的璀璨明珠，資源、物產豐富，民風淳樸。其實并不象許多學者曾籠統指出過的，是我國中西部落后地區，而是表現出自身的特點。相對我國較發達省份和地區而言，云南地區經濟社會發展總體上存在滯后性，但其內部又表現出結構和收入分配上的非協調性。

第一，同東部沿海省份相比表現出總體經濟和社會發展水平相對落后格局，在人均GDP、基礎設施與城鄉建設、商業、教育、娛樂等方面大體如此，但在旅游、特色農業生產與相關產品加工(卷煙、制藥)、水電等方面卻表現出較大的區位優勢。第二，本省部分城市相對發達與大部分城鄉相對落后狀態并存。昆明、個舊、開遠、玉溪等少數城市由于擁有一些效益較好的大中型企業拉動，如卷煙廠、制藥廠、錫業公司、電力公司、電信公司，所以城市整體經濟實力較強，而其他城鄉則相對比較落后。第三，從收入分配角度看，表現出部分大中型企業尤其是壟斷性行業和事業單位職工相對富裕，而絕大多數企業員工及其他城鄉居民經濟生活水平則普遍相對較低。從定量角度分析，云南各城市居民退休工資平均約為480元/月；結合當地居民平均生活水平，在職員工工資獎金收入大致可分為四檔:(1)中低檔收入群體，大約在150元～700元/月，包括效益一般及較差企業的大部分職工、退休人員等；(2)中高檔收入群體，大約在800元～2000元/月，涉及中小學及大學普通教師、效益較好企業普通職工、普通公務員；（3)高檔收入群體，大約在2100元～5000元/月，包括中小學校領導、大學教授、效益較好的企業中層干部、公務員中層干部等；（4)畸高收入群體，高于5000元/月，主要涵蓋其他各單位主要領導干部以及壟斷性行業中效益特好的企業中層干部，雖然其占比不高，但社會影響較大。而城市居民低保工資約為160元/月，根據當地的消費水平，只要擁有自己的住房和子女給予適當補貼，就能具有基本的生活保障(約為300元/月)，這些條件基本都能得到滿足（不過，較昂貴的醫療費用開支除外）。另一方面，對本省廣大農村地區來說，農民生活基本上是靠種植業、農副產品粗加工銷售來保障，除了較大的種植與運輸專業戶及鄉鎮企業的領導干部、基層政府干部家庭外，絕大多數農民收入一般只能維持基本的生活和子女的初中等教育，高等教育方面的經費基本上難以保障，年輕力壯者農閑時盡量外出打工，以此來積攢自己成家或下一代中高等教育方面的越發難以承受的花銷。

二、經濟與社會發展非協調性原因

云南經濟與社會發展非協調性的原因比較復雜，既有歷史的又有現實方面的：

第一，與東部沿海省份差距的原因主要有:(1)地理民族及觀念原因：云南乃地處高原的內陸山區，與東南亞相對貧困的幾個小國接壤，省內區域間缺乏發達的交通網絡，距發達省份或發達國家較遠；居民總體現代化的開拓闖蕩意識不強，求安求穩心態較濃。云南少數民族高度集中，相互交流較少。(2)基礎設施建設滯后，山區交通、城市建設、電信網絡等投資供給不足。(3)傳統產業結構布局不合理，特色農業、卷煙、制藥、礦產、水電等產業間聯動效應較差。(4)政策因素，改革開放以來為追求整體發展速度和經濟效益，中央實施了東部與中西部地區梯度發展戰略，將國家投資重點大幅度地向東部沿海地區傾斜，然而卻未能給云南等中西部地區的經濟發展帶來多大的輻射效應，相反，當地豐富的礦產、藥材藥品卻廉價地源源不斷地流入那些發達省份，加劇了云南落后的程度。

第二，本省部分城市相對發達與大部分城鄉相對落后狀態并存原因主要有:(1)一些大中型國企為國家財政貢獻了大量的稅利，卻未能對當地的農業產業化、工業化和城市化建設進行足夠的反哺，從另一側面也反映了當地政府和人民的淳樸性格，富了國家的同時，沒能全面提高當地整體經濟和社會發展水平。(2)政府機關在本省區域經濟協調、產業結構調整如從重工業向輕工業轉型、搞活市場、提高就業與經濟活力、改變人民保守觀念等方面，因為歷史上長期 “等、靠、要”思想占據了主導，延誤了大好發展時機。不過近幾年這種狀況已經開始有所轉變。

第三，收入分配上的非協調性原因包括:(1)改革以來尤其是近年國企“股改”及分配方式多樣化，特別是“按要素分配”提法，迅速拉開了干群、職工與非職工、城鄉居民之間的收入差距。理論上這種做法具有鼓勵先進和鞭策落后的功效，但在實踐中，由于各項制度設計與安排上相對滯后，導致收入分配上的差距拉大未能得到及時有效的控制。(2)各地區的國企資產，多半是靠歷代職工長期低工資以及工農業產品價格“剪刀差”所積累起來的，盡管職工工資和農民收入有所上調，但遠未充分分享到其應得的新制度剩余。(3)國企干部職位來源的社會合理性問題。我國國企干部任免依然由上級行政決定，而非真正經由職工代表大會或股東大會渠道進行的民主選舉。政企不分帶來的直接后果就是，企業經理負責的對象不是股東或職工，而是上級部門，對企業長期的業績、職工及股東的關注與個人短期收益追求之間關系就不易協調。(4)最后，國企收入分配制度改革與國資運營人民監督的關系問題。我國憲法規定由人民當家作主，國有企業資產理應屬于全民所有。迫于解放后國民經濟基礎極其脆弱，故實行“國營”，這種權宜之計的歷史功績不可抹殺。但改革開放以來中央政府開始對各省放權讓利，國企收入分配差距控制與國資所有者的歸位話題凸顯。

三、發達國家和部分地區協調發展的經驗借鑒

他山之石，可以攻玉。西方發達國家和部分地區關于經濟和社會協調發展的系列史料，對云南經濟和社會的協調發展不無裨益。

第一，西方發達國家落后地區協調發展的經驗。美國、英國、日本等西方發達國家都成功實施過相對落后地區協調發展戰略：(1)美國。美國曾有過兩次大規模集中開發西部落后地區時期，第一個時期是十九世紀后半葉，主要動力是皮貨交易、土地投機和奴隸主莊園的擴張，主要辦法是通過政府立法，將美國西部大部分地區土地極其廉價地賣給美國公民，但前提條件是他們必須在這些土地上進行大面積綠化、灌溉。第二個時期是1930年～1970年之間，美國政府陸續出臺了相關法規與戰略指導，成立了專門的機構，加大了對西部財政補貼和資金投入，實行了各種優惠政策，進行流域綜合治理，大力發展軍工企業、高新技術產業，極大地改變了西部的經濟結構，使得美國經濟重心逐步西移，全國經濟高效協調發展。上個世紀60年代開始，美國出臺了許多行之有效的法規，諸如“地區開發法”、“加速公共工程法”、“人力訓練與發展法”、“經濟機會均等法”、“公共工程與經濟開發法”、“阿巴拉契亞地區開發法”、“農村發展法”等。同時，聯邦政府還確定了一些落后地區開發所應遵循的基本戰略，包括“綜合戰略”，通過廣泛的財政貨幣等政策措施，使貧困地區經濟發展保持較高的增長率；“減輕痛苦戰略”，通過各種社會保障措施與公共援助，消除落后地區的困境；“根治戰略”，通過地區開發計劃、職業訓練和教育，促進落后地區自我發展（邱成利）。(2)英國。幾十年來，英國的區域經濟政策經過不斷調整演變，形成了較為系統的體系，對縮小地區發展差距起了積極作用。①二戰后，英國政府推行新的區域政策，不再鼓勵蕭條地區的工人外遷，而是運用財政金融等手段，鼓勵企業到蕭條地區投資設廠，創造就業機會。通過“工業布局法”其中的最重要的規定(工業發展許可證制度，進行企業選擇控制，引導企業到待開發地區創造就業機會。②1970年代后期，面對世界性經濟蕭條，英國政府開始將區域規劃轉向“重點開發”方向，把促進新興工業發展的“企業區” 、“科研-工業綜合體園區”等作為重點。其中，政府給企業區以免除各類稅收、提供較多便利措施并降低一些要求等各種優惠政策，較好促進了企業區的發展，雖然各區發展不平衡，但它們一般都具有良好的環境和條件，展示出較好的發展前景。③20世紀80年代中期，英政府的區域發展政策又作了較大調整，主要包括:減少了發展地區數目，重新選定并擴大了“中間地區”的范圍；大幅減少區域發展補貼，增加“區域選擇性資助”；限制將資金用于資本密集項目上，以便創造更多的就業機會；④將本國政府和歐共體所給予的區域援助納入本地區長遠經濟發展目標之下，以改變以往區域政策實施中無計劃的盲目做法。 (3)日本在明治維新以降一百多年間，尤其是二戰之后的區域政策，在促進國土協調發展上也取得了很大成效。

第二，“地區本位”視角的理論與實踐經驗。 “地區本位”，是指地方政府為了實現地方經濟發展目標和政績目標，追求行政區域內的經濟利益最大化，在經濟發展中從本位主義角度出發采取相應的措施、策略或政策的一種行為原則或方式。市場經濟是以承認個人和局部利益存在為前提，地方政府作為一種市場主體同樣會要求自身利益，否則就沒有參與市場經濟活動的積極性。隨著地方政府權限和職能范圍的擴大和地方政府利益的強化，刺激了他們發展地方經濟的能動性，客觀上能為本地區乃至全國的市場經濟的深入發展作出較大的貢獻。我國浙江和江蘇省政府在“地區本位”方面的一些做法值得借鑒（姜德波）。

四、打破非協調格局，促進經濟與社會協調發展

總體上說，云南地區目前發展所存在的非協調格局是由多重因素造成的。結合上文對西方發達國家和我國部分地區經濟和社會協調發展的歷史審視，我們發現，盡管在經濟基礎和人力資源背景等方面存在較多特點，但還是可以得出結論：當地政府和人民完全能夠做到逐步營建良性的互動，共同創建更為發達、民主、法治的全面現代化的新云南，具體可從以下五個方面著手：

第一，設計“地區適度本位戰略”。(1)要積極爭取中央政策與法制支持。首先由本地政府勉力作出本地區具體的超前發展具體規劃，例如“云南特區建設”等類似的超常規發展本地經濟和社會的提法，并傾力向中央申請，爭取獲得后者直接提供大中型建設與發展項目方面的選擇性支持與相關法制保障，尤其要爭取鐵路、公路、航空交通工程建設與高等教育等方面中央級投資項目的批復。又如，可以將國有土地長期廉價租賃與內外資本參與建設之間進行掛鉤。類似的這些制度性創新，可以極大調動全國、全球金融資本參與云南地區基礎設施建設的積極性，不過，與此同時，必須創設明確的超常性的法律制度加以專項呵護。(2)對云南省政府而言，要在全面協調發展的規劃基礎上，突出各地特色產業及相關產業鏈的延伸，同時打通各地間要素市場流通渠道，促進本省質優價廉產品農工商一體化與選擇性支柱；對假冒偽劣產品堅決予以長期有效的打擊。對外省及國際市場，由各級領導牽頭積極擴大本土產品品牌形象，提高產品附加值。

第二，樹立“當地百姓本位”觀念，促進政資分開和政企分開。首先，要促進政資分開，將政府行政與國資運營分開，在本省內率先實行國資人民所有權歸位試點；其次，促進政企分開，變上級政府任命國企官員為企業職工或股東大會自主選舉，促進那些能夠勝任市場化運作資產的新型領導的啟用，并加強股代會、職代會、監事會的設立與監督，真正推動全省企業改制走向深入，保證全省人民提高總體收入水平、降低貧富差距，保證城鄉干群都具有發現、挖掘各種致富的平等機會。

第三，趁著 “新農村運動”春風，大力促進農村行為契約化。當地某生產小組A與鄉鎮企業B之間發生了一樁土地合同糾紛，該企業實為國企并由個人承包。A小組村民一百多戶共同承包當地的一千多畝土地并種植了杉木，承包期為30年。7年后杉木成林，市政府有關部門出面將這塊地收回，并重新劃了地界，再將其租給了B企業經營。A組村民非常委曲，同B企業打起官司，經多方協調，并由中間人出面，答應將這塊土地繼續租給A小組，但前提是必須由村民為B企業歸還百萬元的銀行貸款。故事背景是，B企業領導由某政府官員直接提拔。類似的例子并不少見，其共同特征是：平等民事主體之間的土地租賃合同，卻因政府少數官員權力濫用而歸于失效，這類契約關系的非契約化處理問題，必須依靠當地行政官員行為法制化進程的加快，以及從制度上保障群眾行使有效監督，才能加以規避。

第四，加強對特色農業反哺，實現向特色農產品深加工為先導的工業化道路轉型。要推動各地優勢企業對特色農業的反哺與農業產業化經營（如煙草、藥材、經濟林木、水果等特色農產品的種植與深加工），真正促進“三農”的共同富裕——建設可持續的農業工業化發展導向，是許多國家和地區走向現代化和富裕道路的成功經驗(楊俊一)。在該導向基礎上，省政府可以用專項資金配給、股份合作、利益均沾等方式甚至可以用政績考核方式加以引導，同時可由省市政府牽頭，大力興辦各種國內國際性的商務活動，以此推廣交流相關特色產品或研究開發成果，實現農業工業化的成功轉型。

第五，加大對中高層次人才的教育、培訓與引進。新世紀云南超常規發展的一個關鍵是人才。本省部分地區高薪吸引外地農業博士的做法值得進一步完善與推。(1)對高層次人才的選擇，不應僅限于農業方面高學位的，各種類型的尤其是高層次復合型的人才可能更有利于本地的研究與發展;(2)充分發揮本地各所大學的優勢，可以促進云南大學和云南農業大學等高等學府生物制藥研究、生命科學研究、林木瓜果研究，并努力同本地特色農業、制藥、制煙與戒煙藥物研究、相關產品專利申請及市場開拓緊密結合，走產、學、研一體化之路。(3)該省目前最迫切需要的是，大批中高等實用技術培訓與研究人員，應當加強這方面的教育與培訓，盡快提高本地總體實用經濟技術水平，營建經濟與社會協調發展的堅實基礎。

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