略論我國市政公用行業特許經營的現實基礎

[摘要] 隨著我國經濟的發展，市政公用行業自身面臨的矛盾日益突出，要求在市政公用行業進行改革實行特許經營；市政公用行業的改革不僅有廣泛的政策基礎，而且有不斷發展壯大的民營經濟基礎，還有可以借鑒的國際改革的成功經驗。這些都為我國市政公用行業實行特許經營奠定了堅實的現實基礎。

[關鍵詞] 市政公用行業 特許經營 現實基礎

市政公用行業的范圍主要參照建設部“三定”方案中所規定的城市供水節水、污水處理、垃圾處理、燃氣熱力、市政設施、公共客運、園林、市容和環衛等行業。本文討論的是這一范圍中的經營性行業如城市供水節水、污水處理、垃圾處理、燃氣供熱、公共客運等。市政公用行業特許經營是指將市政公用行業的經營權授予被許可企業，允許其在一定時間對該公用行業進行建設和運營。我國在市政公用行業實行特許經營有其特定的現實基礎。

一、發展經濟的需要

1．我國現在處于城市化加速發展時期，要求市政公用行業必須保持較快的增長速度。我國現在處于城市化加速發展階段，到2020年我國城市非農人口比例將到達全國人口的60％，也就是說從現在開始每年有1500萬～2000萬的農業人口要向城市積聚，使城市年均增長住宅200億平方米，生活垃圾年增長8％，污水處理年增長6％，而污水處理、垃圾處理等公用設施卻遠遠跟不上城市擴容。

2.全面建設小康社會的奮斗目標，對市政公用行業的發展提出更高的要求。經濟的發展必須與城市的資源和環境協調發展。但是，根據不完整的普查，我國現有的市政公用建設設施50％已經陳舊需要改造；甚至很多城市道路問題非常嚴重，一般的車行道坑坑洼洼；全國的供水系統水損率比較高（3立方米／公里／小時），其占水生產總量的比例已上升到13％；全國644個城市中，有400多個城市缺水，有200多個城市嚴重缺水。這樣市政公用設施與全面小康的目標相差太遠，因此，必須在公用行業實行改革，建立特許經營制度，改變市政公用設施水平落后的局面。

二、解決市政公用行業自身面臨的矛盾的需要

我國市政公用行業自身面臨以下三個矛盾：

1.市政設施的供給能力有限與經濟高速增長的矛盾。世界銀行在《1994年世界發展報告：為發展提供基礎設施》指出：自從中國于1979年實行對外開放政策以來，每年平均9%的經濟增長率導致城市間運輸空前的擴展——每年的貨運量平均增長8％，客運量平均增長12％。運輸量的增長造成交通基礎設施供應極度緊張。在全國600多個座城市中，有400多座城市缺水，其中嚴重缺水的有108個，許多缺水城市的消防設施無法正常使用。因為缺水，全國工業產值平均每年減少2000多億元。

2．單一的政府財政投資與巨大的市政公用建設資金不足的矛盾。聯合國提出發展中國家在城市化進程中，城市基礎設施的投入應占社會固定資產投資總額的9％～15％，一般不能低于GDP總量的3％～5％。但我國的這兩個比例分別為7.2％和3.05％。十五期間，我國城市基礎設施建設（建設部門口徑）投資大約1萬億，中央和地方政府投資約占2000億元～3000億元，剩下的約70％～80％的資金要靠貸款、外資、社會投資等方式解決。

3.市政公用設施運行效益低下與運行機制不靈活的矛盾。以北京地區為例，多年平均可用水資源為36億～40億立方米，人均水資源不足300立方米，是國內人均水資源的八分之一，世界人均水資源的三十分之一。但同時，管網漏水率也很高。中國許多地區也都在不同程度存在缺水問題。要解決缺水問題，除了提倡節約用水、科學用水外，一條重要的途徑就是要增加投資，提高自來水產業的經濟效率，以增強自來水產業的供給能力。

三、有廣泛的政策基礎

我國實行對外開放以來，制定了大量的相關政策，上世紀90年代，政府及相關部門相繼出臺一系列放松進入市政行業壁壘的優惠政策，如1995年建設部出臺《市政公用企業建立現代企業制度試點指導意見》。2001年12月，國家計委（現在的發改委）頒布了《關于促進和引導民間投資的若干意見》，“意見”指出：鼓勵和引導民間資本以獨資、合作、聯營、參股、特許經營等方式，參與經營性基礎設施和公益事業項目建設；鼓勵和引導民間投資參與供水、污水和垃圾處理、道路、橋梁等城市基礎設施建設。2002年3月，國家計委公布新的“外商投資產業指導”，從前禁止外商投資的電信和燃氣、熱力、供排水等城市管網項目被列為對外開放領域。2002年9月，建設部、國家環保總局和當時的國家計委聯合發布了《關于推進城市污水、垃圾處理產業化發展的意見》，要求各地區要轉變污水、垃圾處理設施只能由政府投資、國有單位負責運營管理的觀念，解放思想，采取有利于加快建設、加快發展的措施，切實推進城市污水、垃圾處理項目建設、運營的市場化改革。黨的十六大報告中也指出：“推進壟斷行業改革，積極引入競爭機制。”在這個精神的指導下，2002年12月，建設部下發的《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》規定：鼓勵社會資金、外國資本采取獨資、合資、合作等多種形式，參與市政公用設施的建設；允許跨地區、跨行業參與市政公用企業經營。同時十六屆三中全會《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中明確指出：“放寬市場準入，允許非公有資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域”.”“加快推進和完善壟斷行業改革。對壟斷行業要放寬市場準入，引入競域。”“對自然壟斷業務要進行有效監管。”溫家寶總理在十屆人大二次會議的政府工作報告中提出：“推進市政公用事業的市場化進程。”“進一步研究制定鼓勵非公有制企業參與國有企業改組改造，進入基礎設施、公用事業及其他行業和領域的具體辦法。”可以說，國家已經為市政公用行業改革、建立特許經營制度創造了良好的政策環境。

四、有發展良好的民營經濟基礎

改革開放以來，在各項政策措施的鼓勵下，民營經濟飛速發展。據全國工商聯統計，截至2003年底，全國私營企業戶數12年里增長了24倍，同期個體工商戶增長了79%；民營經濟注冊資金增長了58倍，達到2.8萬億元。民營經濟在促進經濟增長、拉動社會投資、解決就業、增加政府稅收等方面發揮了不可替代的作用。以拉動社會投資為例，從1981年到2002年，民間投資年平均增長25%。2002年不包含外資的民間投資達到1.7萬億元，增長22.4%，占全社會投資的比重為40.3％；而且2003年1至9月，全國非國有經濟中的集體經濟與個體經濟固定資產投資達到9577億元，同比增長30.3%，增速為多年來所未見。同時，民營企業的投資方向呈現出“多元化，結構日趨合理”的特點。國內民營經濟開始涉及重工業，以及第三產業中的金融服務業、教育文化產業、新聞出版業，以及高速公路、市政工程等城市基礎設施、公用事業等，并且創造了“組團投資”等新形式。

在政府、國有企業財力不足的情況下，通過貼息、提供補貼和擔保等政策措施，鼓勵民營經濟進入市政公用行業，充分調動民間資本的積極性，以增強公用行業的投資能力，便成為中國市政公用行業市場化改革的現實選擇。

五、有可資借鑒的國際改革的經驗基礎

20世紀70年代以來，主要經濟發達國家發生了以高失業率、高通貨膨脹和低經濟增長率為主要特征的經濟危機。如英國、法國和聯邦德國的失業率從1960年～1982年分別增長了6.5倍、7倍和4.8倍；在1951年～1973年，年平均通貨膨脹率為3.4％；而在1974年～1981年，年平均通貨膨脹率為9.9％，是前者的2.9倍；在1965年～1973年，年平均國內生產總值增長率4.7％；在1974年～1983年，年平均國內生產總值增長率下降為2.4％，只達到前者一半的水平。在經濟危機的沖擊下，一方面政府財政難以承受市政公用行業日益虧損產生的嚴重財政赤字；另一方面，政府干預也發生了很大變化。于是從20世紀70年代末開始，西方主要發達國家對公用行業實行改革，以英國在公用行業實行私有化改革、美國放松政府對公用事業的管制、法國政府在公用部門實行特許經營制度等拉開了世界各國對公用部門進行改革的帷幕。這場改革無疑也波及到了中國，同時，發達國家在改革中積累的經驗和遇到的難題為中國的改革提供了借鑒。

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