“政策執行”理論與提高地方政府執行力研究

摘要：我國正處在新的發展階段和經濟社會轉型期，地方政府如何推進經濟社會發展，關鍵在于提高政府的執行力。本文首先闡述了“政策理論”的脈絡，然后分析了影響當前政府執行力的因素，最后，根據綜合分析的政府執行力缺失的表現提出了相應對策。

關鍵詞：“政策執行”理論 政府執行力 利益 目標群體

當前，隨著科學發展觀和以人為本執政理念的深入人心，執政環境的變化越來越明顯。建設透明社會，打造透明政府的呼聲愈來愈高，建設法制政府、服務政府、責任政府、效能政府、陽光政府和廉潔政府也是人心所向，大勢所趨，歷史必然。2006年9月4日在加強政府自身建設推進政府管理創新電視電話會上，溫家寶總理著重強調政府要提高行政效能，增強執行力和公信力，要把實行科學民主決策，推進依法行政，加強行政監督作為政府工作的三項基本準則。我國正處于加快發展的關鍵時期，改革攻堅任務艱巨，對外開放面臨新形勢，在當前經濟社會轉型的新形勢下，政府管理中存在的許多問題已經成為制約經濟社會發展的瓶頸，改革發展中的一些深層次矛盾和問題都與政府管理創新和執行力較弱有著密切聯系。因此，只有加強政府自身建設和管理創新，提高政府執行力和公信力，才能更好地解決經濟社會發展中的深層次矛盾和問題，更好地貫徹落實科學發展觀，適應發展社會主義市場經濟和構建社會主義和諧社會的要求。

一、“政策執行”理論的簡要概述

政策執行是政策過程的中介環節和重要階段，是行政管理和行政效能的最終體現。政策執行往往被人們忽略，認為只要政策一出臺，便會自然地得到貫徹執行而達到預期目標，米德和霍恩認為政策執行研究被忽視主要是執行過程是簡單和人為共知的，強調權威決策者的作用而排除了“低層次”官員對執行過程的負責，從方法論上看，執行過程涉及嚴重的邊界問題，往往難以界定相關的行動者，以及時間和資源的巨大消耗。20世紀七八十年代，西方尤其是美同公共政策領域出現了研究政策執行的熱潮，形成了聲勢浩大的“執行運動”。1973年普雷斯曼和韋達斯基對美國聯邦政府創造就業機會的政策項目“奧克蘭計劃”的跟蹤研究而寫成了報告《執行》，該書成為了政策執行領域的經典，成為政策科學或政策分析學者和學生的必讀書籍。政策執行研究的興起絕非偶然，而是過去人們偏重于政策制定或規劃的研究，往往忽視對政策執行評估或規劃的研究，正是由于普雷斯多等一批學者，對政策執行的大量研究，對實證案例的分析，提出了種種關于政策執行研究的途徑、模式和理論，為政策執行得到有效結果提供了理論指導依據。

政策執行作為將政策所規定的內容轉化為現實的過程。在政策活動及其生命過程中具有重要的地位和作用。可以把政策執行界定為一個動態的過程，它是政策執行者通過建立組織機構，運用各種政策資源，采取解釋、宣傳、實驗、實施、協調、監控等各種行動，并將政策觀念形態的內容轉化為實際效果，從而實現既定政策目標的活動過程。20世紀八十年代“行動運動”的倡導者和追隨者們提出了行動理論、組織理論、兇果理論、管理理論、交易理論、系統理論、演化理論等，力圖系統地了解影響政策有效執行的各項因素及其相關關系，構造相關的政策執行過程模式。政策執行是一個復雜的過程，它包含了一系列基本環節和功能活動，政策宣傳、政策分解、物質準備、組織準備、政策實驗、全面實施、協調與監控等構成了政策執行過程的諸多環節，在執行中還必須靈活地、交叉地采取行政手段、法律手段、經濟手段和思想誘導手段，并且要創造性的按照原則性和靈活性相統一的要求，進行政策變通才能更有效地完成政策執行任務。

政策執行過程中會遇到各種各樣因素的干擾和影響。20世紀中期以后，政策學者們紛紛從不同角度研究不利因素對政策執行的影響方式和作用結果，形成了種種政策執行的理論模式。過程執行模式認為主要是理想化政策、執行機構、目標群體、環境因素制約了政策執行；動理論模式認為政策執行是執行組織和受影響者之間就目標手段作出的相互調適的互動過程，政策執行的有效與否取決于二者相互調適的程度；博弈模式認為是政策執行過程中相關參與者就政策目標的達成所作的談判、評價與妥協的互動情況，還有循環模式、系統模式、綜合模式等都從不同層次提出了影響政策執行的方式和作用結果。

簡而言之，政策執行理論的主要目的是研究政策制定與政策執行之間的關系，促使人們在評估政策并尋找政策執行的有效途徑，從而隨著政策科學取得突飛猛進和發展，政策科學視野的拓寬，對政策系統和政策過程的各種因素和環節全面深入的研究，推進政策的有效執行，達到比較理想的效果。

二、影響政府執行力的因素分析

我國正處于經濟社會轉型期，經濟快速發展期，綜合國力競爭空前激烈，外部環境日趨復雜多變，工業化和城鎮化進度加快，經濟結構調整加快，經濟市場化程度迅速提高，社會利益關系更趨復雜，統籌兼顧各方面利益的難度加大，人們受各種思想觀念影響的渠道明顯增多，程度明顯加深，思想活動的獨立性、選擇性、多變性、差異性明顯增強，對發展社會主義民主政治和落實依法治國基本方略提出了新要求，對政府執行能力和公信力增強提出了新挑戰，政府深化行政管理體制改革，創新機制已進入了攻堅階段。

市場經濟的屬性就是公共性，要求政府在更好地履行經濟調節和市場監管職能的同時，搞好社會管理和公共服務，要優化公共資源配置，加強公共設施建設，完善社會管理制度，提高社會管理水平，為全體人民提供更多更好的公共服務。在這經濟社會的轉型期，在各種社會矛盾的凸顯期，地方政府和部門公共精神的缺失必然導致執行力的弱化和公信力的降低。由于公共精神的缺失使一些部門和一些地方政府的行為偏離了公共利益的軌道，甚至用自身的利益取代公共利益，而對公共利益的政策有的會從自身利益出發，上有政策，下有對策，合意的執行，不合意的不執行，只顧局部利益，不顧全局利益，搞地方和部門保護主義，導致政策措施不能落實，政策目標無法實現。政府一旦失去了公共精神，公共權力就會被濫用，就會成為政府為自身謀利益的工具，使政府行為偏離正確的軌道，缺失公共精神的政府還可能被某些社會強勢群體俘獲，成為某些強勢群體不正當的利益工具，甚至還可能同某些強勢群體結成利益共同體，同中央政府進行博弈。地方政府、部門、利益團體還可能因為既得利益，而形成牢固的鐵三角關系，在這種情況下，政策執行無論多么有效也無法發揮作用，嚴重地影響政府的執行力。多少政令不暢，執行不力的情況，都可以在公共精神缺失上找到原因。

依法行政、依法管理、依法監督是建立社會主義市場經濟秩序，推進公共管理和社會管理的首要前提，要適應社會主義經濟的需要，政府職能必須轉變到經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務上來。由于公共管理和社會服務方面立法的滯后，責任體系建設的不健全，政績考核評價的不規范，監督約束機制不完善，都導致了執行的弱化，由于在社會管理，公共服務方面，保障公民權益，應對各種突發事件，社會事業發展等方面沒有健全完備的行政法規、規章體系，導致了事件發生了卻無法可依或有法難依。在政治責任、行政責任、法律責任、道德責任體系建沒方面不健全，使得地方政府及公務人員可能違背職責。濫用權力，實施“政績工程”、“形象工程”。正是由于對權力運行全過程沒有有效監督，政府沒有從全能型政府向有限型政府轉變，政府的權力、政府官員的權力沒有在法定范圍和法定程序內行使，導致執行力弱，政令不暢，有令難行。

政府并不是一個抽象的概念，它是由一個個具體的政府官員構成的組織體系，美國政治學家希爾斯曼普言：“官僚機構的中心工作是在具體事務中貫徹一般法律、規章和政策”。現代社會，隨著政府社會管理職能的擴大，使得公眾與政府機構接觸的頻率不斷提高。政府的中心工作就是政府官員進行決策和執行，沒有政府官員根本談不上執行力的問題，“人員”是影響政府執行力的根本因素。由于人員素質、發展進程、內外部環境等方面的問題，政府公務人員往往在領悟能力、計劃能力、協調能力、溝通能力、判斷能力、創新能力等方面與社會經濟發展脫節，也影響了政府的執行力。

三、強化地方政府執行力的對策

改革開放以來，我國政府采取了多項政策來提升政府及部門的執行力，如政府機構改革，壓縮審批程序，制定《行政許可法》等等，取得了顯著的成效。但隨著社會主義市場經濟的深入推進，國家公共管理體系的逐步建立，地方政府及部門執行力缺失的問題也顯現出來，要提高地方政府執行力還必須正確分析影響執行力的原因，從整個管理體系和政策執行的諸多環節上來尋找突破口．思考對策。根據對政策執行理論的理解和制約政府執行力因素的分析，筆者認為應該在行政管理體制的改革，法律法規的建立健全，行政效能的提高，監督機制的健全完善，行政倫理的提升等方面進一步加強，才能從根本上提高地方政府的執行力。

1．強化立法執法，從規范行為準則上提升政府執行力。法律與民主是推進政府規范行為的有力武器，是提高政府執行力的制度基礎。地方各級應強化加強政府立法丁作，特別是重視社會管理和公共服務的立法，重點做好保障公民權益，應對各種突發事件以及社會事業發展方面的立法，逐步形成比較完備的行政法規、規章體系，使政府的立法符合憲法和法律規定的權限和程序，充分反映客觀規律和最廣大人民的根本利益。應強調法律法規、規章在政府的各項工作中得到正確實施，做到法制統一、政令暢通，政府機關及其工作人員要依法行政、民主決策，公正執法，奉公守法，

2．強化行政倫理，從增強服務功能上提高政府執行力r政府部門及公務人員的行政倫理道德思想、科學的行政價值觀、公共道德精神是提高政府執行力的根本保證。應注重對政府部門及公務員的行政倫理品質、道德思想、公共精神方面的培訓，加強對公務人員的管理，通過公務人員規范的行為，較強的服務意識，與公眾的“魚水關系”，促進各級政府從管理型走向質量型政府轉變。從政府主導型經濟向市場主導型經濟轉變，從優先經濟單一目標向優先社會整體目標轉變，從審批型經濟向服務型經濟轉變，從行政控制型體制向依法行政型體制轉變。通過小斷強化政府的社會服務功能，為社會提供更多的公共產品和公共服務，在加強倫理教育中來提高服務，在提升服務中來提高政府執行力。

3．強化責任意識，從履行法定職責上提高政府執行力--責任體系的建立是提高政府執行力的組織保障，建立責任政府也是加強政府管理的必然選擇。圍繞著政治責任、行政責任、法律責任和道德責任建立健全政府責任體系，嚴格實施行政執行責任制，切實使各級政府及公務員積極主動地、創造性地履行其法定職責，自覺承擔起自己的責任。另外，提高領導執行力也是關鍵，岡此，要求領導要在履行政府職責中發揮牽引力的作用，興科學執政之風，在推進責任政府建立中真正發揮“龍頭”作用。要通過責任政府的建立，公信力的提高，增加公眾對政府的信任，通過責任體系的建立，公務員職責的規范履行，促進政府真正做到權責統一，從而提高政府的執行力。

4．規范運行流程，從科學管理上提高政府執行力。“低管理成本，高行政效率”是政府管理追求的目標。規范的管理流程是提高政府執行力的有效途徑，地方政府必須以科學發展觀為指導，樹立科學執行力的理念，正確的政績觀，以公眾需求為核心，再造政府工作執行流程，圍繞執行流程便捷化、行為規范化、過程人性化、品質標準化的要求，統籌設置政府機關運行機構和職能，創新政府機關執行機制，規范權力使用范圍和執行程序，做到執行暢通性、便捷性、規范性和系統性。應推行政府職能轉變，減少政府管理層次，注重借鑒企業管理經驗改造政府內部管理，改進政績考核評價體系。要圍繞“三個有利于”的要求，建立目標化的決策機制，責任制衡的剛性化執行機制，督查考核的制度化監督機制，獎懲兌現的導向激勵機制為一體的科學執行機制，促進政府工作運籌達到最佳狀態。通過執行標準的管理流程和良好的管理機制來提高政府執行力，建立“低成本政府，效能型政府”。

5．加強監督管理，從規范權力運行上提高政府執行力。法國著明思想家孟德斯鳩說過：“一切有權力的人都容易濫用權力，而且他們使用權力一直遇到有界限的地方才休止”。手握重權者在缺乏監督的情況下會做出權力亂為的行為，政府官員在執行政策會權衡各種利益，極有可能采取“理性經濟人”的做法，動用手中的權力，達到個人利益目標或僅僅考慮地方的利益，進行“象征性的合作”，因此，只能加強對權力的約束，對行政行為的監督。才能保障政策執行有力。加強監督就必須完善監督機制，強化國家權力機關的監督職能。從完善法制上找突破口．保證權力機關的獨立地位和獨立的監督權力，并切實履行起監督職能，切實加強對政府權力動力的有效監督。應落實對媒體監督的支持力度，利用媒體全方位、多視角監督政府的行為，確保政策法規現廣大社會民眾的互動中得以實現。應完善民眾監督機制，加強對權力運行全過程的有效監督，促進全能型政府轉向有限型政府，使政府官員的權力都在法定范圍和法定的程序內行使。應增加民眾監督渠道，遵循公開公正、全面真實的原則，搞好政務公開，準確發布政務信息，完善信訪制度，完善聽證會、論證會、咨詢會、工作通報會等形式，擴大政務公開的覆蓋面，通過民眾這強大的監督力量來對政府行政行為進行有效監督，推動政府執行力的提高。

責任編輯：王 方