政府當如何作為

中國并不需要一個更加龐大的政府，而是需要一個有更多權威和更強能力的政府，能以可預見且一致的方式，在全國范圍內推行統一的政策規范。經過一段時間以后，政府將更多地成為監管者，而不單單是政策的倡導者

國際社會似乎有一個約定俗成的共識，即現在的中國是一個強有力的中央集權制國家。但此言差矣。很多海外人士還以為，在中國實現“科學發展觀”政策對于中央政府來說，是件輕而易舉的事情。實際上，這種想法和真實情況相去甚遠。

重新平衡中國的經濟增長，從而扭轉中國不計代價求發展的傾向，更多地關注社會福利需求和環境保護問題，這些方面都至關重要。如果現任領導人能夠成功處理好這些問題，那么其就足以位列中國最成功的領袖之一。

然而，僅僅依靠喚起中國人的愛國心，顯然不足以達成這一目標。執政者需要的是在政策上做一百八十度的大轉彎，增強已滯后于經濟快速發展的政府治理能力，從而緩解日益緊迫的環境和產品質量方面的壓力。雖然這已經成為中央政府的明確目標，但中央對于地方政府有限的控制力，卻有可能阻礙這一計劃實現。

過去一年來頻頻曝光的產品質量危機和持續惡化的環境問題，已經威脅到中國的經濟發展和國際形象。然而，除非中國政府能夠找到辦法打擊地方保護主義，并對脫軌的經濟秩序加以規范，否則這些問題很難從根本上得到解決。經過改革開放近30年來的高速發展，中國已經轉變為一個富有活力和競爭力的經濟體，而且更具市場導向。但是，它仍然十分缺乏制度管理和規范約束，這也正是中國經濟目前所急需的。

不完善的出口監管所導致的激烈爭端，已經損害了中國與其主要貿易伙伴的關系。在未來十年內，中國應該加速推動一些方面的重要變化，而政府需要更有所作為。

美國歷經幾代人完成的工業化，在中國僅僅用幾年的時間就完成了。在分割嚴重、競爭激烈的制造業領域，為了打敗對手來搶占市場份額，許多中小企業拼命削減利潤，甚至達到無利可圖的地步。為了實現更低的價格，優質原料常常被劣質原料所取代，尤其當這種改變不易從外觀上被識別出來時，情況就更加嚴重。

而外部成本，如清潔的空氣和水，如果不能在產品價格中得到體現，自然就不會被計入成本。當年，美國因經濟增長所造成的環境破壞過程緩慢，也無人關注，但在氣候環境全球化的今天，中國已經不像美國那樣有足夠的時間糾正錯誤了。

中國不是美國，而且和美國的發展歷程相比，中國今天面臨的環境挑戰更為嚴峻，也更為緊迫。但無論如何，美國聯邦政府在三四十年前為糾正相同的問題所采取的一些措施，可以作為中國領導人的借鑒。

創立于1970年的美國國家環境保護局是內閣級機構，并擁有管制所有從聯邦、州到地方政府機構活動的權力。中國國家環保總局如果能享受到同樣待遇，中國將獲益匪淺。

中國國家環保總局如今只有幾百名工作人員。可以想像，在沒有獲得新的行政地位或者更多的管轄權力與工作人員的情況下，環保總局要在31個省份設定統一的全國性標準，監督數百個不同行業的制造企業，以及獲取可靠的執行情況并加以核查，將是多么困難。

根據《美國聯邦環境政策法案》，任何重要的聯邦政府行動、項目或活動，都必須要有一份環境評估報告才能進行，而且必須討論備選方案。其中最重要也是對中國來說最具潛在意義的一點在于，環境評估報告的最終評判者不能是該計劃的提出者。

此外，《美國聯邦空氣法》中建立的空氣質量控制區域不是按照行政區劃劃分的，而是按照氣流分界劃分的。法律規定，州政府和地方政府必須合作，以控制這些區域內的污染排放。

提高地方政府重視程度的關鍵（這一點也和當今的中國相關），在于必須對達到特定的治理結果規定一個最后期限，必須通過國家環保局的批準，且一旦認可之后，各級政府必須貫徹執行。如有違規或執行不力，那些州將無法獲得寶貴的高速公路聯邦撥款，也將失去制訂自己的環保計劃的權力。

對中國來說，應何去何從呢？我并不認為需要一個更加龐大的政府，而是需要一個有更多權威和更強能力的政府，能以可預見且一致的方式，在全國范圍內推行統一的政策規范。經過一段時間以后，我們可以期待，政府將更多地成為監管者，而不單單是政策的倡導者。一個擁有更多工作人員與更少權限重疊的監管部門會更加強大，也將制定更加清晰有力的制度規范。中央政府對省級政府的監督范圍也可能擴大，它將學會更有效地使用經濟激勵和其他財政金融手段來獲得省級和地方政府的配合。

在政府能力增強的同時，中國的制造業部門也應該開始大規模地合并。有一系列因素可以刺激制造產業的合并。相對于數以千計相互競爭的外包工廠所創造的微不足道的利潤而言，中國的企業家們現在更注重品牌效應和銷售渠道產生的可觀利潤。由于這些企業都希望能占據價值鏈的高端，因此，他們將把用于投資的巨額資金拿來進行公司收購及整合，并將整合后的企業資本化。

顯然，數量較少的資本化更為成功的企業，將會更好地適應變得嚴格的環境、衛生和安全標準。為了要與東南亞乃至非洲的低成本企業競爭，他們會更積極地提高效率和生產率，而且會為獲得最優質的設計和最優秀的管理人才展開全球范圍的競爭。

所有這些都將會發生，但不可能一蹴而就。與此同時，處于重組行業中的企業如能進行有效的自我約束，也將幫助政府渡過轉型期，建立起更強有力的全國性框架。中國政府應歡迎這種企業的自主行為，因為這樣的政策大轉型絕非易事。

作者艾略特卡特勒（Eliot R. Cutler）為前美國參議院環境保護小組委員會顧問，白宮預算管理辦公室副主任，現為美國艾金崗波律師事務所北京辦公室執行合伙人