修訂《企業(yè)職工檔案管理規(guī)定》的思考

一、修訂原因

(一)《規(guī)定》與現(xiàn)在的經(jīng)濟社會環(huán)境不和諧

1992年原勞動部與國家檔案局頒布了《企業(yè)職工檔案管理工作規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)。該規(guī)定的實施對于加強企業(yè)職工檔案管理，有效保護和利用檔案發(fā)揮了積極作用。但是，《規(guī)定》帶有很強的計劃經(jīng)濟的色彩，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，某些條款與現(xiàn)在的經(jīng)濟社會環(huán)境明顯不相適應，這是《規(guī)定》修改的直接原因。

(二)職工檔案的重要性使得《規(guī)定》必須及時修訂

企業(yè)職工檔案和職工個人勞動權(quán)益密切相關(guān)，是勞動關(guān)系運行中不可缺少的組成部分，特別是職工檔案中的崗位技能考核、勞動合同、工資、社會保險等材料，對職工重新就業(yè)時的勞動權(quán)益有直接影響。因為沒有企業(yè)職工檔案致使公民辦不了退休手續(xù)的例子并不鮮見，因檔案記載不全或檔案丟失引起的民事訴訟也不勝枚舉。企業(yè)職工檔案的重要性不容置疑，《規(guī)定》內(nèi)容必須及時修訂才能緩解社會矛盾、更好地保護勞動者的切身利益。

二、修訂內(nèi)容

(一)《規(guī)定》調(diào)整的對象需要進一步擴大

《規(guī)定》制定時公有制經(jīng)濟占絕對優(yōu)勢，所以它調(diào)整的對象是國有企業(yè)職工檔案。目前非公企業(yè)如雨后春筍般出現(xiàn)，非公有制經(jīng)濟成為國民經(jīng)濟的重要組成部分。《規(guī)定》雖然名為企業(yè)職工檔案，但實際調(diào)整對象只是國有企業(yè)職工檔案，各種私營企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、中外合資、獨資等非公企業(yè)職工檔案并不在調(diào)整范圍，由《流動人員人事檔案管理暫行規(guī)定》調(diào)整。這造成《規(guī)定》調(diào)整范圍過小，規(guī)章名稱與實際內(nèi)容不符的局面。筆者認為應在總則里增加一條：“本《規(guī)定》適用于公有企業(yè)、非公企業(yè)職工檔案”，擴大調(diào)整范圍、使名實相符。

現(xiàn)在，我國人事檔案實行高度分散的管理體制：干部檔案按照1991年4月中央組織部、國家檔案局發(fā)布《干部檔案工作條例》執(zhí)行，工人檔案按照1992年勞動部、國家檔案局發(fā)布《企業(yè)職工檔案管理規(guī)定》執(zhí)行，流動人員人事檔案按照1996年中央組織部、人事部發(fā)布《流動人員人事檔案管理暫行規(guī)定》執(zhí)行。筆者認為，企業(yè)職工檔案擴大適用范圍并不與管理體制相沖突，《規(guī)定》中確定的內(nèi)容與分類、收集保管與銷毀、提供利用等要求都是普遍適用的，流動人員人事檔案也不例外。

(二)隨著新型檔案保存機構(gòu)的出現(xiàn)，企業(yè)職工檔案的歸屬流向需要明確

《規(guī)定》第五條提出，“職工檔案由所在企業(yè)的勞動(組織人事)職能機構(gòu)管理；實行檔案綜合管理的企業(yè)單位，檔案綜合管理部門應設專人管理職工檔案。”在計劃經(jīng)濟時期，檔案一直是勞動者與企業(yè)具有勞動關(guān)系的重要標志。當時，檔案關(guān)系隨用工指標轉(zhuǎn)入用人單位，檔案與勞動關(guān)系不可分離。隨著市場經(jīng)濟的逐步建立，職工由“單位人”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣恕保辉墓芾矸绞绞艿教魬?zhàn)。

1995年1月1日《勞動法》實施以后，職工檔案不再是確定勞動者與企業(yè)是否具有勞動關(guān)系的重要標志。檔案與勞動關(guān)系分離的現(xiàn)象越來越普遍。隨著人才流動的頻繁，勞動保障行政部門設立的職業(yè)介紹服務中心等流動人才管理機構(gòu)出現(xiàn)，這些新型機構(gòu)保留有大量的流動就業(yè)人員的檔案。隨著企業(yè)退休人員逐步社會化管理，街道社會保障所這類退休人員社會化管理機構(gòu)也留有大量退休人員檔案。此外失業(yè)人員檔案在街道社保所保管。

《規(guī)定》對新型人事檔案保管機構(gòu)不能視而不見。應該明確用人單位、勞動保障代理機構(gòu)、街道社會保障事務所的各自職責范圍，并明確歸屬流向。北京市的實際情況是有管理人事檔案權(quán)限的單位管理本單位職工的人事檔案，流動就業(yè)人員檔案由各級勞動和社會保障部門設立的勞動保障代理機構(gòu)保管。就業(yè)轉(zhuǎn)失業(yè)人員檔案和實行社會化管理的企業(yè)退休人員的檔案由街道社會保障事務所管理。以宣武區(qū)為例，截止到2007年2月，區(qū)職業(yè)介紹中心有流動就業(yè)人員檔案近六萬卷，8個街道社保所共有失業(yè)人員檔案三萬卷，退休人員檔案一萬三千余卷。

(三)明確有管理人事檔案權(quán)的單位必須具備的條件

《規(guī)定》沒有明確什么樣的單位有管理人事檔案權(quán)限，在計劃經(jīng)濟時期約定俗成的條件是處級及以上、有人事權(quán)和有人事章的國有企業(yè)有管理企業(yè)職工檔案的權(quán)限。在我國逐步步入市場經(jīng)濟的時期，上述條件并不適用。企業(yè)早不與行政級別掛鉤；有的國有企業(yè)，檔案人員素質(zhì)和檔案保管的設備實施等軟硬件條件達不到保管要求；有的非公企業(yè)，無論從檔案人員、物質(zhì)條件都符合要求。筆者認為，應借鑒《大連市職工檔案管理辦法》的規(guī)定，對職工檔案管理機構(gòu)提出必備條件。例如規(guī)定職工檔案管理機構(gòu)必須取得獨立法人資格；職工檔案管理機構(gòu)要有明確的領(lǐng)導分工負責，設有專(兼)職檔案管理人員；建立、健全職工檔案的歸檔、管理、利用、轉(zhuǎn)遞等有關(guān)管理制度并在實際工作中貫徹落實：要有符合條件的檔案庫房和裝具等。

此外，檔案局與勞動保障局要制定職工檔案保管機構(gòu)資格認定標準，對各類企業(yè)、同級職工檔案代理機構(gòu)等保管職工檔案的單位進行資格認定，合格者才能保管職工檔案。

(四)明確管理相對人權(quán)利救濟渠道

權(quán)利救濟是公法的重要內(nèi)容，是指公民在其合法權(quán)益受到違法或不當?shù)墓珯?quán)力侵害時，請求有關(guān)國家機關(guān)與組織停止侵權(quán)行為與排除侵害，使自己受侵害的權(quán)利得到恢復、利益得到補救的法律制度的總稱。沒有救濟就沒有權(quán)利，沒有救濟的權(quán)利不是權(quán)利。因此，有必要設計相關(guān)的行政救濟、司法救濟渠道，保護當事人的權(quán)利。但是《規(guī)定》只明確了法律責任，并沒有規(guī)定管理相對人的權(quán)利救濟渠道。現(xiàn)在由于企業(yè)職工檔案發(fā)生糾紛的案例很多，特別是企業(yè)職工檔案轉(zhuǎn)移糾紛頻發(fā)，而管理相對人并不知道通過何種途徑維護權(quán)利，在《規(guī)定》中明確權(quán)利救濟渠道具有很強的現(xiàn)實意識。

檔案轉(zhuǎn)移糾紛主要包括兩種類型：一是遲延轉(zhuǎn)檔，二是檔案丟失。《規(guī)定》第十八條規(guī)定，企業(yè)有義務在雙方勞動合同解除或終止之日起一個月內(nèi)將職工檔案轉(zhuǎn)移。超過一個月就是遲延轉(zhuǎn)檔。《最高人民法院關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋(二)》五條規(guī)定：“勞動者與用人單位解除或者終止勞動關(guān)系后，請求用人單位返還其收取的勞動合同定金、保證金、抵押金、抵押物產(chǎn)生的爭議，或者辦理勞動者的人事檔案、社會保險關(guān)系等移轉(zhuǎn)手續(xù)產(chǎn)生的爭議，經(jīng)勞動爭議仲裁委員會仲裁后，當事人依法起訴的，人民法院應予受理。”因此，檔案轉(zhuǎn)移糾紛應按勞動爭議案件受理。

據(jù)此，《規(guī)定》要明確檔案轉(zhuǎn)移糾紛，先經(jīng)勞動爭議仲裁委員會仲裁，再到人民法院提起訴訟。由于遲延轉(zhuǎn)檔、檔案丟失造成勞動者損失的，應當給予經(jīng)濟賠償。

(五)強化相關(guān)部門職責，對企業(yè)職工檔案的監(jiān)督檢查日常化、制度化

《規(guī)定》是原勞動部和國家檔案局發(fā)文，現(xiàn)實情況是勞動部門無暇監(jiān)督職工檔案，檔案部門也只做宏觀管理，對本地區(qū)職工檔案數(shù)量和齊全完整程度不掌握。與干部檔案管理力度相比，職工檔案管理力度明顯遜色。據(jù)了解，組織部門、人事部門對干部檔案經(jīng)常進行培訓和檢查，但相關(guān)部門對職工檔案的培訓、指導和監(jiān)督檢查力度不夠。丟失的人事檔案大多是職工檔案而非干部檔案。這也從一個側(cè)面說明勞動部門、檔案部門要進一步加強培訓、加大監(jiān)督檢查力度，要建立數(shù)據(jù)庫掌握失業(yè)人員、流動就業(yè)人員、退休人員檔案的數(shù)量。

目前《規(guī)定》中第九條明確企業(yè)職工檔案分為履歷材料，自傳材料，鑒定、考核、考察材料等十類。并規(guī)定職工所在企業(yè)的勞動(組織人事)職能機構(gòu)對職工進行考察、考核、培訓、獎懲等所形成的材料要及時收集，整理立卷，保持檔案的完整。但現(xiàn)實情況是大量的職工檔案并沒按照規(guī)定分類、裝訂。勞動部門、檔案部門對職工檔案的監(jiān)督檢查要制度化、經(jīng)常化，形成長效機制。

筆者認為，《規(guī)定》應該強化部門職責，在第三條相關(guān)部門職責中增加“定時對職工檔案進行執(zhí)法檢查”的內(nèi)容，改為“企業(yè)職工檔案工作，在國家檔案行政管理部門宏觀管理、組織協(xié)調(diào)下，由勞動主管部門領(lǐng)導與指導，實行分級管理，定時對職工檔案進行執(zhí)法檢查，同時接受同級檔案行政管理部門的監(jiān)督、指導。”