論檔案公布權的廢止

現行檔案法規中，檔案公布權的設置是檔案行政管理部門監管檔案信息流通與傳播的法律依據，帶有鮮明的計劃經濟時代的印記，也與檔案法規部門立法的現實分不開。隨著我國社會主義市場經濟體制的確立，政府職能向公共服務、社會管理等方面轉變，檔案公布權的設立越來越不適應檔案開放利用工作發展的需要。在立法層面上，檔案公布權的設置存在主體錯位、權利與義務不對稱等嚴重缺陷；在實踐中，許多檔案公布主體即檔案館與有關機關缺乏檔案公布的激勵機制與客觀條件，難以很好地履行檔案公布的職責，導致檔案公布權事實上的虛設。筆者認為，在已經啟動的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）修改過程中，應該考慮廢止檔案公布權，取消對檔案公布主體的限制，鼓勵社會各界研究者參與檔案公布的工作，形成檔案公布與利用的有利局面。

在不加說明的情況下，本文所指的檔案公布權系指國有檔案的公布權。由于集體與個人所有的檔案的開放、利用與公布可以由其所有權人或托管人設定限制條件，另外，公布權是所有權的衍生權之一，這類檔案實際不存在公布權問題，因此廢止公布權并不影響到這類檔案。國有檔案作為社會的公共資源，其公布權不應該被檔案部門獨占，不應該剝奪了廣大社會利用者的檔案傳播權與公布權。

一、設置檔案公布權的必要性已喪失

《檔案法》第二十二條對檔案公布進行了嚴格的禁止性規定：“屬于國家所有的檔案，由國家授權的檔案館或者有關機關公布；未經檔案館或者有關機關同意，任何組織和個人無權公布。集體所有的和個人所有的檔案，檔案的所有者有權公布，但必須遵守國家有關規定，不得損害國家安全和利益，不得侵犯他人的合法權益。”在《中華人民共和國檔案法實施辦法》第二十三條中，對檔案的公布進行了解釋，“《檔案法》第二十二條所稱檔案的公布，是指通過下列形式首次向社會公開檔案的全部或者部分原文，或者檔案記載的特定內容：（一）通過報紙、刊物、圖書、聲像、電子等出版物發表；（二）通過電臺、電視臺播放；（三）通過公眾計算機信息網絡傳播；（四）在公開場合宣讀、播放；（五）出版發行檔案史料、資料的全文或者摘錄匯編；（六）公開出售、散發或者張貼檔案復制件；（七）展覽、公開陳列檔案或者其復制品。”

(一) 立法時的法制環境與檔案業務基礎薄弱的客觀現實使設置檔案公布權成為必然。《檔案法》是1987年經第六屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議通過，1988年開始實施的。當時，我國雖然實行的是有計劃的商品經濟，但計劃經濟在我國經濟、社會生活中仍然起著主導作用，計劃經濟時期存在的政府對社會活動嚴格控制，強化管理的理念與做法深刻地影響到社會管理的方方面面，體現在《檔案法》中就是對檔案公布權的過度管制，將國有檔案的公布權集中起來，由檔案部門行使或授權行使。

《檔案法》及其《實施辦法》中對檔案公布權的設置有其歷史必然性。公布權設置的目的是為了加強對檔案信息傳播的控制，從而避免由此引起各種潛在的消極影響。1988年，我國尚未制定著作權法，沒有明確保護公民隱私權的法律，《檔案法》在自己的法律框架之內保護檔案相關的公民權益，是無可非議的；另外由于長期以來檔案業務工作基礎薄弱，無力對到期應開放的大量檔案進行細致的整理、保管、鑒定工作，這使開放檔案可能存在一些不宜廣泛傳播的內容(如涉及國家安全、公共利益與他人合法權益的檔案)，國家檔案行政管理部門將公布權集中到檔案部門與有關機關手中，為確保檔案安全、無害利用設置了第二道防火墻。

(二) 現在的法制環境、檔案業務基礎與20年前相比有很大改觀。1993年，黨的十四屆三中全會確立了我國社會主義市場經濟體制。市場經濟體制要求主要由市場來配置資源，要求政府從管理理念、管理職能、管理制度、管理手段和行為方式等方面，實現根本性轉變，建設服務型政府。法制建設方面，經過多年的建設，我國法制體系已初具規模，加強了對公民著作權、隱私權的立法保護，規定了政府進行信息公開的義務，確立在政府信息 “公開為原則，不公開為例外”的基本原則，檔案工作已經處于一個相對健全的法制化環境中。另一方面，分析有關法律條文我們發現，檔案公布權的實質是檔案的使用權、處分權與收益權等民事權利，這些權利及其相關行為已經在有關民法法律中進行了規范，不必、也不應在《檔案法》中對其進行重復規范。

二、檔案公布權設置失當

在檔案法律法規中，有關檔案公布及檔案公布權的法律安排存在著嚴重的缺陷。國有檔案公布的主體法定為“檔案館與有關機關”，從而剝奪了廣大社會利用者的檔案傳播權，檔案的編纂權(因為這些權利的相關行為被劃入檔案公布的范疇而被禁止)；檔案公布主體享有公布權，卻無需承擔任何義務。這些不合理的規定有損檔案公布權的正當性，也容易引起法律糾紛，影響了正常的檔案公布工作。

(一) 檔案公布權的有關規定違反了權利與義務對等、各主體利益均衡的立法原則。《檔案法》在賦予檔案館或有關機關享有國有檔案公布權的同時，并沒有要求他們必須履行任何相關的義務，這樣就形成了檔案公布權的“絕對權力”。另外，由于不合理的制度安排，社會公眾在被剝奪了檔案公布權的同時，卻無從主張自己的合法權益，無從獲得行政救濟與司法救濟，這些明顯違反了權利與義務對等、各主體利益均衡的基本立法原則，反映出檔案立法者立法水平的低下。

(二) 檔案公布權主體錯位。

首先，檔案公布實質上是檔案利用的一種方式、一種途徑、一個環節，因此檔案利用者應擁有檔案公布權，以確保能充分地利用檔案，發揮檔案的社會價值。只要利用者抱著正當目的，履行正常的手續，在不損壞檔案的前提下，可任意利用所有已開放的檔案，而不應受其他任何的限制。

其次，檔案是寶貴的公共資源，已開放的檔案具有公共性，任何公民都可以合法地利用，包括研究、編輯、出版等，因此對于已開放檔案的公布權應該屬于全體社會，包括檔案部門與廣大的檔案利用者。尤其是在我國現實國情下，許多檔案部門既缺乏檔案公布必需的各種條件，也缺乏檔案公布主觀意愿，更不宜將檔案公布權“獨家”賦予檔案館。

再次，政府信息公開、充分保障公民的知情權也要求不宜再由檔案館壟斷其檔案的公布權了，國有檔案作為社會的公共資源，其價值的最大化在于其得到最充分的利用，在利用中實現自身價值。

最后，在檔案公布活動中，檔案公布者是主要的利益相關者之一，他們必須付出必要的成本、人力與其他資源，而受益者卻是社會公眾，因此檔案公布者有可能盡量少公布甚至不公布應該按時公布的檔案；至于“有關機關”，公布檔案只會減少其在信息不對稱中的優勢地位，進而威脅其在行政管理中的部門利益，導致其會對公布檔案產生抵觸情緒。將涉及到多個主體利益的“檔案公布權”授予其中一方，既違背了“利益均衡”的立法原則，也違背了“利益相關者回避”的基本法律常識。

三、檔案公布權妨礙了檔案公布和利用

在檔案館實際工作中，檔案公布工作因檔案公布權的制約長期停滯不前。一方面，廣大利用者在檔案利用過程中不可避免地要引用早就應該公布卻沒有被檔案館公布的檔案，不合理地形成“違法”行為，雖然這些違法行為從來沒有被追究，但由于法律的不合理規定與我國檔案工作的實際現狀，這些正常的檔案利用工作卻不必要地承擔著侵權的風險；另一方面，檔案公布主體各級國家檔案部門因研究力量不足、業務經費短缺、公布渠道不暢等各種原因無法適時地公布檔案，造成檔案公布嚴重滯后，無法滿足社會的需要。

(一) 由于與檔案公布權有關的法律法規不成熟、不配套、不完善，導致在執法實踐中可操作性差，容易引起法律糾紛。由于有關法律法規對檔案公布的界定過于寬泛，與一般意義上的檔案利用有很大的重疊，如一般意義上，在著述里引用檔案并予發表、在公開會議上引用檔案等都屬于檔案利用，但在檔案法律法規里，這些都屬于檔案公布的范疇，是屬于檔案館與有關機關的行為權利。在實施辦法第二十三條中，“檔案記載的特定內容”究竟指什么也沒有任何明確說明。1991年國家檔案局發布的《各級國家檔案館開放檔案的辦法》第十一條規定，“各級國家檔案館保存的檔案，其公布權屬于檔案館以及國家授權的有關單位。利用者摘抄、復制的檔案，可以在研究著述中引用。”著述是要發表的，這意味著其中引用的檔案也將隨之發表，但這又違背了實施辦法中關于公布的有關規定。這些相互沖突的法律規定既缺乏可操作性，又容易引起法律糾紛，不僅給檔案利用者帶來困擾，也影響了正常的檔案利用工作，使原本就舉步維艱的各項檔案工作更加停滯不前。

(二) 檔案公布權是檔案薄弱基礎工作的“保護傘”。 相關檔案立法部門(國家檔案局)將公布權集中到檔案部門與有關機關手中，原因之一是因為長期以來我國檔案業務工作基礎薄弱，開放檔案中可能含有某些存在消極影響的內容，因此利用檔案公布權設置第二道防火墻來避免造成一些不必要的損失。這種做法雖然有其合理的一面，但也會使檔案部門疏于前期基礎工作，在檔案開放過程中容易發生重大事故。對工作中的薄弱環節過于小心的保護不利于檔案事業長期健康的發展。

(三) 檔案公布權的設置阻礙了檔案公布、檔案利用工作，侵犯了公民的知情權。利用者如需利用檔案作為研究史料加以編輯、引用、宣讀等，將會因為公布權主體沒有公布檔案而被禁止利用。這將造成利用者與檔案館“雙輸”的局面，利用者因不能使用檔案而不能進行研究，檔案館豐富的檔案資源也得不到開發利用，檔案也失去了存在的意義。當前我國檔案公布遠遠滯后于檔案開放的現狀，很大程度是由此引起的。檔案公布權的有關規定同時也侵犯公民的知情權。為了保障公民的知情權，就必須使信息渠道、信息的傳播方式多樣化，就必須允許社會公眾有傳播政務信息的權利，而檔案公布卻在一定程度上否定了社會公眾廣為傳播作為政務信息重要來源的檔案的權利。數字檔案館條件下檔案公布與檔案開放更難以截然分開。為了充分利用數字檔案館平臺開展檔案服務，應該從法律上廢止檔案公布權，為網絡環境下的檔案公布掃清法律障礙。

四、廢止檔案公布權的制度安排

檔案公布權與檔案利用權兩者密切聯系，檔案公布權的設置不應該侵犯用戶合法的檔案利用權。但在我國檔案立法中，檔案公布權的主體嚴重錯位，有關規定相互沖突，違背了立法的基本原則。在實踐中，檔案公布權的可操作性差，其設置阻礙了檔案公布、檔案利用工作，侵犯了公民的知情權。在現實的檔案工作中，有關部門為了保持自己在信息不對稱中的有利地位，不愿主動公布有關的檔案文件；檔案部門、檔案工作者由于傳統觀念與保守意識的影響，“多一事不如少一事”，也不愿意主動公布已經開放的館藏檔案；檔案部門的基礎業務工作普遍薄弱，人力物力有限，預算經費緊張，研究人員短缺，無力組織一定規模的檔案編研工作，導致檔案公布工作進展緩慢，應該公布的檔案不能適時地公布。

針對以上情況，筆者建議借本次《檔案法》的修改之機，徹底廢止檔案公布權，將檔案公布納入檔案利用范疇。對于集體與個人所有的檔案，其所有者沒有義務對其內容進行公布，因此不存在檔案公布的問題。如果檔案所有者愿意，可以不禁止利用者公開其檔案內容；否則，檔案所有者可以設置限制利用的有關條款禁止某種公布行為。對于已開放的國有檔案，任何組織與個人包括檔案館與有關機關都有權對其進行公布，以最大限度地滿足公眾的知情權。

另外我們應該注意到，(1)廢止檔案公布權對檔案館的基礎業務工作提出了更高的要求。由于任何組織和個人都有權公開已開放的檔案，因此檔案部門必須做好檔案開放前的整理、鑒定、檔案遴選工作，將可能涉及國家安全、公共利益與他人合法權益的檔案挑選出來，對其開放、利用作出限制性規定，從而防患于未然。(2)廢止檔案公布權并沒有取消檔案館與有關機關的公布權，而只是取消了它們公布檔案的壟斷權，這樣有利于檔案公布形成競爭局面，最終促進檔案公布工作，使檔案在更大范圍內為社會服務。(3)廢止檔案公布權后，作為檔案收藏與管理的檔案館部門事實上仍然擁有檔案公布的優先權。由檔案館公布的檔案仍然更具權威性與可信度。(4)廢止檔案公布將解除檔案利用方面的各種束縛，社會各界與公眾可以通過各種渠道與途徑利用、宣傳、傳播已開放的檔案，從而充分利用檔案信息，實現檔案的社會價值。(5)作為記錄歷史、服務現實、傳承文明的檔案資源，其公布權實質是檔案的使用權、處分權與收益權等民事權利。這些權利在我國民法部門的許多法律中已經作了明確規定，在《檔案法》中不應該對其進行重復規定，以免出現法律的不一致性，影響法律的統一性。

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作者單位：中國人民大學信息資源管理學院