我國高等教育管理法制化若干問題的研究

摘 要：自現(xiàn)代高等教育產(chǎn)生以來，高等教育的國家干預權和高校的自主權利一直發(fā)生著矛盾沖突，且構成了高等教育管理領域的一條基本線索。為了解決這一矛盾沖突，必須謀求我國高等教育管理的法制化，讓權利意識和法治理念深入到高等教育管理領域。

關鍵詞：法制化 高等教育管理法制化 教育立法 執(zhí)法監(jiān)督

當前，發(fā)達國家正在邁進知識經(jīng)濟的門檻，而我國知識經(jīng)濟也是“山雨欲來風滿樓”，這種新經(jīng)濟形態(tài)要求教育具有創(chuàng)造性、多樣性、開放性和個體化的特征。為了適應這種趨勢，我們必須大力推進教育體制改革，加大科學化、規(guī)范化的力度，實行高等教育的法制化。孟子早在2300年前就說過“不以規(guī)矩，不成方圓”的至理名言，揭示了法制化對于高等教育管理的重要意義。隨著社會力量辦學的發(fā)展，現(xiàn)代遠程教育的發(fā)展以及終生學習觀念的形成，包括教育國際交流合作領域日益廣泛等等，這些新變化帶來的新情況、新問題，已經(jīng)不是單純地靠行政手段可以解決得了的，只能在法制的基礎上，綜合運用法律的、行政的、經(jīng)濟的手段加以調節(jié)和解決，這也是建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的教育新體制要著力解決的一個關鍵性問題。大家知道，在現(xiàn)代教育發(fā)展的歷程中，加強法制化建設是各個國家為適應經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的要求和影響普遍采取的一個重要措施。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，我們要依據(jù)自身的關系特點，依靠法制來調整教育活動中各個方面的關系，從而保證教育在綜合國力中的最基礎地位。隨著依法治國方略在全社會已經(jīng)或正在成為共識以及高等教育對社會影響廣度和深度的全面提升的情況下，高等教育的法制化已經(jīng)成為一種迫切的需求和應有的回應。

一、法制化與高等教育管理法制化概念的界定

所謂法制化，就是要求一個國家在政治經(jīng)濟文化生活的各個方面都要建立、健全完善的法律制度體系，并按照法律的要求而進行。即指國家和社會的基本關系和主要活動經(jīng)由法律制度規(guī)范、調整和保護（納入法律軌道），在法律的規(guī)范和保護下發(fā)展的過程。法制化的目的是要反對“人治”，實行“法治”。要保障我國的法制化，必須保障幾個前提：一是深化法制觀念。二是處理好黨法關系。三是健全法律監(jiān)督機制。高等教育管理的法制化是指國家通過教育立法對高等教育事業(yè)的發(fā)展實行干預和調控，教育行政部門行使管理職能以法律為主要依據(jù)，教育問題的解決在相當程度上訴諸于法律調節(jié)領域。簡而言之，教育立法、執(zhí)法與司法成為保證、鞏固、促進和發(fā)展高等教育事業(yè)的重要手段。國家運用法律、法規(guī)、撥款、規(guī)劃、政策指導和必要的行政手段對教育間接管理。高等教育管理的法制化是一個過程，它包括三個環(huán)節(jié)或三個階段：立法階段、守法階段、執(zhí)法階段。教育管理法制化，其實質就是用國家立法來規(guī)范各項教育管理活動，依法行政、依法辦學、依法管理、依法執(zhí)教。教育管理法制化的特征具體表現(xiàn)為三個方面：教育管理者具有強烈的法律意識，依法執(zhí)教的觀念深入人心；政府通過有關部門制定完備的各種法律、法規(guī)和條例。教育中的各項管理活動都有法可依；建立完善的執(zhí)法監(jiān)督、檢查、仲裁機制，實現(xiàn)有法可依、執(zhí)法必嚴、違法必究。綜上所述，我國的高等教育要走上法制化，不僅要有立法、執(zhí)法、司法，還必須有法律監(jiān)督。

二、教育立法及高等教育管理法制化存在的問題

１．教育和高等教育管理立法

教育立法是近代伴隨著教育體系的產(chǎn)生而出現(xiàn)的國家用法律手段直接干預和控制教育行政和學校教育的現(xiàn)象。到了本世紀中，以立法形式管理教育行政和學校工作已成為世界各國教育管理的共同特點和趨勢。依法治教、教育管理活動法制化亦成為現(xiàn)代教育的基本特征之一。自我國第一部教育法律《學位條例》頒布以后，我國教育法制開始了系統(tǒng)建設并取得了明顯進展，形成了《教育法》、《義務教育法》、《教師法》、《職業(yè)教育法》、《高等教育法》6部教育基本法律，以及《未成年人保護法》等相關法律。在此基礎上，國務院頒布了《掃除文盲工作條例》、《殘疾人教育條例》等行政法規(guī)，教育部制定了《學生傷害事故處理辦法》、《普通高等學校學生管理規(guī)定》等部門規(guī)章。面對教育領域出現(xiàn)的新情況，暴露的新問題，如：市場介入對教育公益性的挑戰(zhàn)，實現(xiàn)受教育權遭遇的尷尬境遇等及現(xiàn)實中的田永訴北京科技大學案，劉燕文訴北京大學案以及被稱為憲法司法化第一案的齊玉玲案等。這些迫切需要理論界作出回應，為教育立法和決策提供學術支持。于是《中國教育法制評論》應運而生。教育法律體系的不斷完善使教育領域基本上形成了有法可依的局面。但是，任何一部法律的制定都有其特定的歷史背景，法律調整對象和實用范圍將隨著社會的發(fā)展而發(fā)生變化。要根本落實辦學自主權，改變現(xiàn)行的運行機制中學校出不了真正的教育家，有的只是充當“車間主任”或“生產(chǎn)隊長”角色的現(xiàn)象。這就需要完善教育立法，提高教育活動的有序性和有效性。由于現(xiàn)行教育法律普遍較為原則，不易操作，如教育法第三十一條第三款規(guī)定“學校及其他教育機構中的國有資產(chǎn)屬于國家所有”，僅規(guī)定了所有權問題，但對于與所有權相關的其他權力沒有作出明確規(guī)定。因此，各類配套性法規(guī)和規(guī)章應當及時制定，從而進一步明確與辦學自主權有關的辦學者的“經(jīng)營權”，以及經(jīng)營學校所必需要的人、財、物的管理權，教育教學的指揮權、決策權，以法律的形式進一步明確“學校人格”的獨立性。只有如此，才能明確學校辦學責任，促使學校挖潛優(yōu)化，辦出特色，增強辦學活力，提高學校面向社會，適應經(jīng)濟發(fā)展的能力。教育法律、法規(guī)的清理、修訂和填補空缺需要在執(zhí)法監(jiān)督的過程中不斷地推進，保證教育法律法規(guī)在條文方面和精神方面更好地體現(xiàn)教育者和受教育者的權利和義務，以人為本。

２．高等教育管理法制化存在的問題

（１）權利是高等教育管理法制化的邏輯起點

特別是政府與大學之間的權利與義務的劃分是高等教育管理法制化的關鍵和起點。教育管理體制主要包括投資體制、辦學體制、招生體制、畢業(yè)生就業(yè)體制、領導管理體制、高校內(nèi)部管理體制等子系統(tǒng)。顯然，高等教育管理法制化是以這些子系統(tǒng)的法制化為內(nèi)容的，各子系統(tǒng)的法制化又是以它所對應的權利義務作為起點的。上述四項權利中，投資權利為基礎，辦學權利為核心，招生畢業(yè)權利為首位，管理權利為保障，彼此相互影響、互為依存，構架成為大學的權利體系。我國《教育法》頒布以后，學校作為獨立的教育立法人依法獲得了自主管理的權利。近年來不斷出現(xiàn)的學生因其權利受到影響和限制而與學校對薄公堂的現(xiàn)象，反映了在學校管理過程中合法權利間的矛盾與沖突，表現(xiàn)了我國法制的不成熟以及在高校管理中存在的諸多問題，反映了教育管理關系和教育法律秩序的欠規(guī)范以及現(xiàn)行法制的缺陷。最近幾年的高等教育訴訟中，由學生狀告高校侵犯其權利的案件占了很大比例，這說明學生權利和高校管理權力的沖突迫切需要法律作出有效回應。高等教育法制對這兩者的調整目標應該是雙重的，一方面要切實保障學生權利的實現(xiàn)，另一方面要維護高校正常的教學與科研秩序。在理論上說，國內(nèi)已有學者通過采用國外相關的行政理論和制度規(guī)則作出了頗有見地的論證。

（２）管理者法制觀念淡薄

目前，我國教育法制還不夠健全，各項規(guī)章制度比較滯后，教育管理還普遍存在著法制觀念比較淡薄的問題。教育管理者較少從法律角度思考學校與學生的關系，較少地用法律的原則和精神管理學生。自從2003年7月，教育部發(fā)布《關于加強依法治校工作的若干意見》后，各個學校均開始加大對依法治校理念的宣傳力度，也逐步將依法治校的理念付諸學校的教育管理之中，但由于缺乏統(tǒng)一的模式和標準，各級各類學校依法治校工作進程不一，做法各異，有些學校甚至走向誤區(qū)，把依法治校片面地理解為“以罰治?！?，消極地運用法律來管治學校。

（３）學校規(guī)章制度不健全

這一方面表現(xiàn)在許多高校雖然制定了一系列規(guī)章制度，進行管理，但缺少管理程序方面的制度，未能“程序制度化”，管理者不能做到依法行政，過分強調一些內(nèi)部規(guī)章制度的作用，忽視了學生權利的保護，從而導致了侵犯學生權益的事件。另一方面表現(xiàn)在學校內(nèi)部規(guī)章制度與法律法規(guī)沖突，特別是與教育方面的法律法規(guī)沖突。如很多高校都規(guī)定學生在校期間受到記過或留校察看以上處分的就得不到學位，這種規(guī)定是與《教育法》和《中華人民共和國學位條例》相沖突的，是無效的。實踐中的判例已經(jīng)得到了證明。造成學校內(nèi)部規(guī)章制度與法律沖突的原因很多，但主要原因是學校的規(guī)章制度大多是很多年以前制定的并且長期以來沒有實質性的變化，已經(jīng)不能適應社會的發(fā)展，有的甚至本身就不合法，如果不對這些規(guī)章制度進行重新修訂，必然面臨更多的訴訟。

三、教育執(zhí)法、立法監(jiān)督和高等教育管理法制化的構建

１．執(zhí)法和法律監(jiān)督

實踐證明，有了良好的教育法律，并能得到切實的執(zhí)行，才能真正起到保障教育發(fā)展的作用，否則，只是如花瓶而僅僅起裝飾作用。相反，有法不依、執(zhí)法不嚴，則危害更大。因此，有了教育法律，不等于就依法治教了。關鍵還是要看教育法律有無得到切實的執(zhí)行?！陡叩冉逃ā返膶嵤M一步推進了我國高等教育領域依法治教的進程。教育部和地方行政管理部門，積極貫徹實施《高等教育法》，轉變高等教育管理的方式，依法把該下放的權力下放下去，把該屬于高等學校的辦學自主權交給學校。比如，關于高等教育管理責權的規(guī)定，遵循“共建、調整、合作、合并”的方針，加大力度，加快進程，改革高等教育管理體制，真正實現(xiàn)“省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌協(xié)調本行政區(qū)域內(nèi)高等教育事業(yè)”的目標；《高等教育法》明確了高等學校作為辦學者所具有的獨立與舉辦者與管理者的法律地位，在此基礎上還專門規(guī)定了高等學校在招生、學科專業(yè)設置、教學、科研開發(fā)和社會服務、國際交流與合作、機構設置與人事、財產(chǎn)管理等七個方面依法享有的自主權，確立了高校辦學自主權的具體含義，為明確高等學校的權利和義務，使之真正成為自主辦學的法人實體奠定了法律基礎。

目前我們所頒布的一些教育法律法規(guī)中有法不依，違法不究所造成的“半途而廢”現(xiàn)象并不少見，教育法律法規(guī)的效力發(fā)揮不夠，因此我們要進行必要的法律監(jiān)督。法律監(jiān)督是完善教育立法執(zhí)法的重要環(huán)節(jié)，是加強教育法律制度研究的有效途徑。執(zhí)法監(jiān)督是教育法制化的保障。執(zhí)法監(jiān)督能最大限度地糾正有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的行為和現(xiàn)象，維護法律法規(guī)的權威和尊嚴。加強對教育工作的執(zhí)法監(jiān)督是保障教育方面法律法規(guī)有效的實施，將教育立法宗旨轉化為直接的、現(xiàn)實的行政行為，從而有力地推動教育法制化進程。80年代末，上海曾通過地方人大的監(jiān)督糾正了三起違反《中華人民共和國義務教育法》和《上海市義務教育條例》有關規(guī)定的行為。一是修改教育經(jīng)費預算。將教育經(jīng)費的增長比例由5.7%提高到8%（年終實際增長比例為13%）。二是制止不適宜的校舍置換。在人大的監(jiān)督之下，置換校舍的方案得到了制止。執(zhí)法監(jiān)督是推動教育改革和發(fā)展的動力。由于中央集權，地方缺少辦學自主權（特別是高等教育），勢必影響地方辦學的積極性、主動性和創(chuàng)造性。改革現(xiàn)行教育管理體制，簡政放權，擴大學校的辦學自主權是教育法制的精神體現(xiàn)。因此，教育行政部門應當履行的不是“簡政放權”，而應為嚴格執(zhí)法，“簡政還權”。總之，有監(jiān)督才有法治。實施監(jiān)督是依法治教的一個重要組成部分，對我國教育管理法制化建設具有重要意義。

２．高等教育管理法制化的構建

那么，怎樣才能構建法制化的高等教育管理呢？

第一、必須依法建章立制。

依法建章立制是高校法制化的基礎。建章立制涉及到高校管理的各個方面。首先是制定高校的章程，統(tǒng)領學校管理。章程的制定應根據(jù)教育法律法規(guī)，緊密結合本校的實際，適應本校未來發(fā)展需要，按照一定的原則程序，得到學校廣大教工的支持和認可，并在教代會上獲得通過。其次，建章立制應體現(xiàn)在學校的教學、人事、財務和學生各方面的管理工作中，只有完善高校全方面的管理體制，才能建立起高校的法制化管理體系。

第二、必須強化依法行政，加強民主管理與監(jiān)督，實行校務公開。

學校管理者在對學校進行領導和管理中，要進一步轉變觀念和管理方式，要從過去主要依賴權力，運用行政手段的“家長式”管理逐步轉移到依靠法律、法規(guī)、規(guī)章和學校章程實行管理，嚴格行政執(zhí)法程序，明確執(zhí)法范圍，不斷提高學校管理的法制化水平；學校管理者要重視加強民主管理與民主監(jiān)督，實行校務公開制度，學校要通過教師為主體的教職工代表大會等組織形式，依法保障教職工參與民主管理與監(jiān)督，切實維護教職工的合法權益。

第三、必須建立學生管理與救濟機構。

學生是學校最大的群體，學生管理工作的成效，直接關系到整個學校的穩(wěn)定與發(fā)展。大學生智商高，知識面廣，觀念更新周期短，法律意識不斷增強，這就要求學校在學生管理工作中必須樹立法制觀念，從平等、公平的觀點出發(fā)，既要嚴格按照法律法規(guī)和規(guī)章制度來規(guī)范、管理大學生，又要充分尊重學生的合法權益。因此，高校在對學生的管理中，必須依法制定全方位的規(guī)章制度，并對現(xiàn)有的規(guī)章和條例進行清理和修訂，過去行之有效的方法和改革成果應繼承，同時要充分考慮整個社會法治的進步。要注意保護學生享有的合法權益和學生權益的有效保護：一是要按照法律的規(guī)定，禁止侵犯學生權利行為的發(fā)生；二是建立學生申訴制度，使學生權利得到救濟。學生權益有效保護的最終途徑，是司法審查的介入。司法審查對大學管理的介入不僅是完全必要的，更為重要的是可以規(guī)范管理權利，更新管理觀念，促進高校管理的法制化和現(xiàn)代化。

第四、要合理借鑒國外的先進經(jīng)驗。

為了使中國教育發(fā)展跟上世界潮流，必須確立依法治校的管理理念。我們應從理論上加強研究國外的的先進做法，學習發(fā)達國家管理中依法治校的先進經(jīng)驗。日本的教育在世界處于領先地位，自從1947年出臺《學校教育法》以來共計修改了36次，這說明日本在本世紀40年代學校管理就納入了依法管理的軌道。我國教育也應合理借鑒別國先進經(jīng)驗與做法，不斷加快學校的法制化進程。

總之，作為學校管理者，必須充分認識把教育管理納入法制化軌道的重要性和必要性，充分樹立依法治校的管理理念，以法治精神為指導，有效運用已有的法律法規(guī)并充分發(fā)揮其作用，努力實現(xiàn)我國教育的振興與科技興國方略的全面實施。同時我們也期待著人大、政府在盡快完善主干教育法律體系的同時，嚴格教育執(zhí)法，依法進行監(jiān)督，真正實現(xiàn)“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”的法治目標，推動我國教育管理的法制化進程。

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