征地審批社保先行

落實被征地農(nóng)民社會保障將成為農(nóng)地征用的前置審批要件，這實際上賦予了勞動保障部門對失地農(nóng)民社保權(quán)利的監(jiān)督權(quán)

高達(dá)4000多萬人、每年仍以300多萬規(guī)模急劇增加的中國失地農(nóng)民，缺乏社會保障，沒有穩(wěn)定的職業(yè)，已成為當(dāng)前社會的一個不和諧因素，亦深為當(dāng)今決策層所憂慮。

5月10日，勞動和社會保障部（下稱勞動保障部）、國土資源部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于切實做好被征地農(nóng)民社會保障工作有關(guān)問題的通知》（下稱《通知》），首次把“建立失地農(nóng)民社保制度”作為征地報批要件，規(guī)定“社保不落實不予批地”。

根據(jù)《通知》，今后，凡是沒有出臺被征地農(nóng)民社會保障實施辦法、社會保障費用未落實、沒有按規(guī)定履行征地報批前有關(guān)程序的，“一律不予報批征地”。

“這是被征地農(nóng)民社保制度建設(shè)的標(biāo)志性文件。該文件的出臺，標(biāo)志著去年國務(wù)院‘31號文’關(guān)于被征地農(nóng)民社會保障的政策已有了實質(zhì)性、可操作的制度安排。”勞動保障部農(nóng)村社會保險司（下稱農(nóng)保司）一處處長盧海元對《財經(jīng)》記者說。

社保不落實不得征地

2006年9月初，中國政府發(fā)出31號文，要求強化土地調(diào)控，嚴(yán)把征地“審批關(guān)”。此后，勞動保障部就與國土資源部著手研究制定上述《通知》，并于今年4月底定稿。

按照《通知》，今后市縣政府在上報農(nóng)地征用方案時，必須對“被征地農(nóng)民社會保障對象、項目、標(biāo)準(zhǔn)以及費用籌集辦法等”作出書面說明，并由上級政府勞動保障部門對其提出“審核意見”。除非勞動保障部門審核同意，國土資源部門將不予批地。

國土資源部耕地保護(hù)司司長潘明才告訴《財經(jīng)》記者，這意味著“該文件增加了一道征地審批的把關(guān)程序”。今后市縣政府在上報農(nóng)地征用方案時，必須同時書面上報“被征地農(nóng)民社保情況的說明材料”，并報請上級勞動保障部門審核。

按照中國土地法規(guī)，目前，只有省級政府和中央政府才有征地審批；征地超過一定數(shù)量，必須報經(jīng)國務(wù)院審批。如果被征用的土地屬于“基本農(nóng)田”，即產(chǎn)量穩(wěn)定、質(zhì)量較好的耕地，征用哪怕一分一厘也必須由國務(wù)院審批。除了中央大型項目，征地主體一般都是市縣政府。

土地專家指出，《通知》實質(zhì)上已把“被征地農(nóng)民社會保障”變成農(nóng)地征用的“前置審批要件”，是對農(nóng)民的土地權(quán)利的實質(zhì)性保護(hù)。

該《通知》強調(diào)，有關(guān)“說明材料”必須納入農(nóng)地征用前告知、聽證程序，確保被征地農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。失地農(nóng)民社保的“說明材料和審核意見”是征地項目報批的“必備要件”，必須“隨建設(shè)用地報批資料同時上報”。

具體而言，需報省級政府批準(zhǔn)的征地項目，征地社保“說明材料”由地市級政府勞動保障部門提出審核意見；需報國務(wù)院批準(zhǔn)的征地項目，審核意見由省級政府勞動保障部門出具。凡是經(jīng)勞動保障部門審查未能通過的，征地項目不得報批。

去年4月，中國政府出臺“國辦發(fā)29號文”，首次要求把被征地農(nóng)民全面納入社會保障體系。這是1949年后中國政府首次就失地農(nóng)民社保出臺政策性文件。此次《通知》應(yīng)屬落實“國發(fā)31號文”和“國辦發(fā)29號文”的操作性文件。

據(jù)記者了解，目前兩部委正在制訂相應(yīng)的審批操作規(guī)則。比如對失地農(nóng)民社保落實情況的審查流程如何操作、社保部門和國土部門如何分工協(xié)作、市縣上報的征地材料未能通過審查如何處理，都要進(jìn)一步細(xì)化。相關(guān)細(xì)則今年6月有望出臺。

三個“不予報批”

《通知》還明確要求，今后，“凡是沒有出臺被征地農(nóng)民社會保障實施辦法、社會保障費用未落實、沒有按規(guī)定履行征地報批前有關(guān)程序的，一律不予報批征地。”這被決策者概括為三個“不予報批”。

土地問題專家指出，這是給市縣政府套上了“緊箍咒”：今后，只要被上級政府勞動保障部門認(rèn)為“未落實失地農(nóng)民社保制度”的，征地項目獲批的可能性微乎其微。因此，該文件實際上賦予了勞動保障部門對失地農(nóng)民社保權(quán)利的監(jiān)督權(quán)。

首先，目前仍未出臺“被征地農(nóng)民社會保障辦法”的地方政府，征地項目將不能獲批。據(jù)記者了解，目前全國有17個省級政府或部門出臺了被征地農(nóng)民社會保障文件，還有數(shù)個省的文件即將出臺。但在重慶、福建等一些省份，由于歷史原因或認(rèn)識分歧， 至今并沒有出臺相應(yīng)文件的計劃。目前全國還有十多個省級政府未出臺“被征地農(nóng)民社保辦法”。

鑒于此，《通知》特別強調(diào)，未出臺相應(yīng)實施辦法的省級政府，應(yīng)“爭取在今年年底前出臺”，“盡快把被征地農(nóng)民納入社會保障體系”。

其次，《通知》明確，各地制定的失地農(nóng)民社保辦法，必須明確和落實社會保障資金渠道，“原則上應(yīng)由農(nóng)民個人、農(nóng)村集體和當(dāng)?shù)卣餐袚?dān)”。

按照《通知》，這三塊費用中，應(yīng)從地方政府批準(zhǔn)提高的安置補助費和土地補償費中統(tǒng)一安排。如果這兩項費用還不夠，地方政府要從土地出讓收入中補足。并且社保費用應(yīng)在征地補償安置方案批準(zhǔn)之日三個月內(nèi)，按標(biāo)準(zhǔn)足額劃入被征地農(nóng)民社會保障資金專戶。

記者從勞動保障部了解到，目前全國4000多萬失地農(nóng)民中，已有至少800多萬被納入社會保障體系，籌集養(yǎng)老基金600多億元。今年年底前，預(yù)計將有2000萬失地農(nóng)民被納入社保體系。

勞動保障部有關(guān)負(fù)責(zé)人對此強調(diào)：“三個不予批地，言語簡短，但分量萬鈞。”

治本之策何在

其實，決策層近年來為了保護(hù)農(nóng)民利益可謂不遺余力。從“嚴(yán)格土地管理”、“上收土地審批權(quán)限”到“強化土地調(diào)控”，中央文件緊鑼密鼓。

與此同步，財政部、國土資源部、勞動保障部等部委曾下發(fā)數(shù)十個配套文件，力求遏制基層政府濫占耕地。但從目前看，執(zhí)行的效果依然有限，可謂“成效不彰”。

近年來，征地上訪的農(nóng)民層出不窮，因土地征占導(dǎo)致的群體性事件占全國農(nóng)村群體性事件近一半，每年高達(dá)數(shù)萬起。有學(xué)者指出，諸多農(nóng)地沖突，與其說是由于中央政策執(zhí)行不到位，不如說是中國農(nóng)地制度改革滯后所致。正是由于農(nóng)民缺乏完整的土地財產(chǎn)權(quán)，缺乏對集體所有土地的支配權(quán)，不能合法地把農(nóng)用地變?yōu)榉寝r(nóng)用途，地方政府才可以公共利益或發(fā)展工業(yè)等借口合法侵占農(nóng)民的土地承包權(quán)，甚至變相或直接收回農(nóng)村集體土地所有權(quán)。這是造成中國農(nóng)村土地矛盾的根源。

面對這種現(xiàn)狀，決策者的選擇其實有兩種：一是盡早籌劃，從改革農(nóng)村土地制度安排出發(fā)，賦予農(nóng)地與國有土地“同權(quán)同價”的法律地位；二是保留現(xiàn)有土地制度框架，強化行政調(diào)控，上收土地管理權(quán)限，實現(xiàn)對農(nóng)地征用的控制。

從這份《通知》及近年來的政策文件看，決策者顯然選擇了后者。盡管《通知》的核心是把建立失地農(nóng)民社保制度作為征地審批的報批要件，但這仍然還是一種行政調(diào)控“政策”，并未觸及現(xiàn)行農(nóng)地征用制度的缺陷，很難避免下有“對策”。

回顧以往，類似調(diào)控政策并不鮮見。2003年，國土資源部門實行“省以下垂直管理”；2004年，剝奪縣級、地市級政府的征地審批權(quán)；2006年，規(guī)定工業(yè)用地必須與商業(yè)用地一樣實行“招拍掛”、強化耕地保護(hù)“省長負(fù)責(zé)制”、明令土地出讓金全額納入地方預(yù)算管理，等等。這些政策的正面作用固然不可低估，但事實上也強化了土地管理等部門的權(quán)力，增加了部門尋租的機會。

與此同時，對被征地農(nóng)民的社會保障也有相應(yīng)的制度安排，主要的對策是“土地?fù)Q保障”：農(nóng)民土地被征用后，可以用自己所得的土地補償費和安置補助費交納社會保障費用，同時地方政府和農(nóng)村集體也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的投入。這種思路在浙江、江蘇等地已經(jīng)廣為嘗試。

在學(xué)者看來，在現(xiàn)存土地制度不變的前提下，“土地?fù)Q保障”固然不失為一種保護(hù)農(nóng)民利益的有效手段。不過作為決策者，應(yīng)該有更高更遠(yuǎn)的視野，應(yīng)把農(nóng)村土地制度改革與農(nóng)民的社會保障權(quán)利統(tǒng)籌考慮，不能顧此失彼，也不能排斥地方的探索和創(chuàng)新，比如廣東省的“土地股份制改革試點”；更不能在農(nóng)村社會保障制度上整齊劃一。