公共財政支出結構優化分析

公共財政支出作為政府實現其職能的基本經濟手段，體現政府的意志和政策，不同的支出規模和結構，會產生完全不同的政策效果。在構建民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會主義和諧社會背景下，對于省一級地方政府，公共財政支出結構直接影響地方政府構建社會主義和諧社會的能力。

一、公共財政與和諧社會的關系

公共財政是構建和諧社會的物質基礎，起著重要的支撐作用，體現著執政能力建設的成效。

1．公共財政適應構建和諧社會的客觀要求

通過建立公共財政體制，把公平、公開、規范的原則貫徹到財政資金使用的全過程，充分發揮公共財政在縮小收入差距、保障社會公平、促進經濟協調發展等方面的職能作用，保障和推進經濟社會全面、協調和可持續發展。

2．公共財政推動社會主義和諧社會建設

公共財政所履行的收入和資源配置職能是以政府與市場活動邊界的準確界定為前提的分配。市場機制無法解決或解決不好的，屬于社會公共領域的事項，公共財政原則上必須介入。因此，公共財政主要致力于解決資源過度開發、自然環境不斷惡化、貧富兩極分化等問題，在解決市場失靈的同時防止行政失效。公共財政所追求的是社會全面、協調的發展，是以滿足社會公共需要和社會公共利益為宗旨，促進經濟、社會和人的全面發展。

3．公共財政為構建和諧社會提供制度保障

首先，健全公共財政制度是財政部門的職責所在；其次，改革收入分配制度和健全社會保障制度，是公共財政直接參與的重要內容；最后，完善民主權利保障制度、健全法律制度以及完善司法體制機制，需要公共財政發揮保障作用。由此可見，通過公共財政而建立起的制度性保障，是構建社會主義和諧社會的基礎。

二、黑龍江省財政支出結構的現狀分析

“十五”期間，黑龍江省財政收入穩步增長，財政保障能力不斷增強。同時，按照國家構建公共財政基本框架的總體目標，不斷調整優化支出結構，轉變財政支持經濟發展的方式，努力解決財政支出保障上的“缺位”和“越位”問題，加速了公共財政的建設進程。

（一）黑龍江省財政支出結構優化的進展

1．財政支出有進有退，重點支出得到較好保障

在向公共財政目標逐步轉變的改革實踐中，各級財政往往面臨“越位”一時退下、“缺位”難以及時補充到位的境況。“十五”期間，黑龍江省財政在財力有限的條件，努力按照建立公共財政的要求，財政支出較好地體現了“優化結構、有保有壓”原則，優先保證了機關事業單位職工工資、社會保障等重點支出和農業、教育、科技等法定支出，并加大了對社會發展薄弱環節的支持力度。

一是通過轉移支付，解決縣鄉普遍存在的拖欠機關事業單位職工工資和工資標準不統一等突出問題。到2001年底，全省兌現縣（市）歷年欠發的機關事業 單位職工工資6.5億元；2003年解決了縣鄉工資標準不統一、發放不同步問題：2004年和2005年，省財政專門安排轉移支付資金，幫助縣（市）兌現了省政府以前年度出臺的8項津貼和補貼。

二是“十五”期間社會保障支出年均遞增24.8%，有力地支持了社會保障體系建設，全面完成了城鎮社會保障體系試點任務，確保了企業離退休人員基本養老金、國有企業下崗職工生活費和城市居民最低生活保障金的按時足額發放。

三是農業、教育、科技支出年均增幅分別為25.4%、17%和14.9%，均高于同期經常性財政收入的增幅，較好地支持了各項公共事業的發展。

2．完善縣（市）鄉財政管理體制，加大省對縣（市）轉移支付力度

通過加強縣級財源建設，有效地增強了縣（市）財政能力，遏制或扭轉了城鄉之間在經濟發展與資源配置上差距加大的勢頭，為全省經濟與社會協調發展提供了有力保障。

一是省級財政充分調配各種財力資源，逐年加大對下轉移支付力度，一般性轉移支付額由2000年的9．5億元增加到2005年的32．5億元，加大了對財力薄弱的地方政府的財政轉移支付規模和力度，資金更多地用于扶持社會發展領域中的薄弱環節，加大對勞動就業、職業培訓、生活保障、社會弱勢群體救助以及公共衛生、公共安全等與人民群眾切身利益直接相關領域的投入力度，讓人民群眾共享改革發展成果。

二是通過實行“轉移支付資金由省核撥到縣”、“鄉財鄉用縣監管”和“村財民理鄉代管”等一系列制度創新，完善了省以下財政體制和資金管理辦法，提高了縣級財政及縣以下基層組織行政職能的財力保障程度，有效改進了基層財政、財務狀況。

3．財政支出結構逐步優化，公共財政特征日益明顯

從2000年至2005年的支出結構變化中可以看到，黑龍江省財政支出結構不斷走向優化。體現公共支出的教育、社會保障支出得到優先發展，支出比重分別由“九五”末期的12.83％和12.69％上升到“十五”末期的13.53％和 13.94%；公檢法司支出也穩步增長，支出比重由“九五”末期的5.75％穩步提升到“十五”末期的6.06％。與此同時，政策性補貼支出比重由“九五”末期的11.63％下降到“十五”末期的5.53％，企業流動資金的供給已退出財政保障范疇。

在向公共財政目標逐步轉變的改革實踐中，各級財政往往面臨“越位”一時退不下、“缺位”難以及時補充到位的境況，黑龍江省的財政支出結構目前也存在著這類問題。為此，必須按照市場經濟發展要求，對財政支出結構進行戰略性調整，其核心是解決財政支出“越位”與“缺位”并存的頑癥，突出公共財政特征，著力建立起一個支出合理增長、內部結構有保有壓、能夠有效地規范支出行為和管理方式、全面適應構建和諧社會所要求的支出結構框架。

l．優化公共投資支出結構，適應經濟發展需要

經濟發展是社會和諧的基礎。美國學者馬斯格雷夫對不同國家不同發展階段的支出狀況進行大量的比較研究之后認為，在經濟發展的早期階段，由于交通、通訊、水利等基礎設施落后，直接影響私人部門生產性投資的效益，從而間接影響整個經濟的發展。而這類基礎設施的投資往往投資大、周期長、收益小，又具有較大的外部性，私人部門不愿投資或沒有能力投資，因此需要政府提供，為經濟發展創造一個良好的投資環境，克服可能出現的基礎設施“瓶頸”問題。據這一理論，黑龍江省公共支出結構具體應從以下方面進行調整：第一，積極探索公有制多樣化的實現形式，加快國有企業改革。財政要逐步取消對競爭領域國有企業的虧損補貼，停止彌補國有企業資本金的作法，慎用企業貸款貼息和擔保方式，不再干預微觀企業的經濟活動。通過產權改革和股份制改造，解決企業的流動資金和資本金不足問題。第二，要繼續在能源、郵政通訊、交通運輸和農業等方面增加投資，提高基礎產業的供給水平。對供水、排污、煤氣、公共交通等公用事業，可以增加投資加快發展，同時其政策性虧損由財政彌補，以保證居民的福利。另外，根據國民經濟發展規劃，政府可投資發展某些高新技術產業，力爭達到國際水平。第三，財政要保障非經營性的基礎設施和公共工程建設。包括：（1）增加對道路、橋梁、農田、水利等基礎設施和城市公共設施的建設投資。（2）在發展商品市場的同時，保障對低收入者提供廉租住房投資。(3)逐步擴大環境保護方面的投資支出，如重視生態保護，加大對治理河流、空氣污染工程和國土整治、 城市綠化的投入等。

2．支持公共服務需要，進一步加強社會公共性開支

社會公共服務涉及面很寬，包括科技、教育、衛生、環境保護等，是代表社會共同利益和長遠利益的支出，也是現代市場經濟條件下國家公共支出結構中一項十分重要的支出。

結合黑龍江省的實際情況，在保障公共服務支出方面，黑龍江省近期可從以下方面落實具體工作。

一是在教育方面，“十五”期間黑龍江省比較重視對教育的投入，但從教育發展的需求來看，教育投入還明顯不足，尤其是農村義務教育投入。今后黑龍江省還應加大教育投入，優化教育支出結構，增加農村義務教育支出，支持職業教育和高等教育協調發展。實施農村義務教育經費保障機制改革，推進城鄉義務教育均等化，特別是加大中小學危房改造的推進力度；認真落實農村義務教育階段“兩免一補”政策，探索將城市低保家庭學生納入“兩免一補”范圍；支持職業教育特別是中等職業教育以就業需求為導向，為振興老工業基地提供更多的高技能人才和高素質勞動者；支持高校重點學科、重點專業、重點實驗室建設，進一步提高高等教育質量。

二是在科技方面，黑龍江省財政科技支出比重在“十五”期間有一定的回落，科技支出占一般預算支出的比重從2000年的0.71％下降到2005年的0.43%。近期在科技投入方面，要鞏固開發類科研院所轉制改革成果，探索公益類科研院所轉制改革，調整科技支出結構，啟動科技基礎條件平臺建設工程，整合科技資源，逐步建立多元化投入機制，深入實施科教興省戰略和人才強省戰略，進一步支持科技發展，加快科技創新，將科研優勢變為經濟優勢，促進科技成果轉化為生產力，更好地為振興老工業基地服務。

三是在文化方面，建立文化投入的穩定增長機制，加大對公益性文化事業的支持力度，促進文化事業和文化產業的發展。要支持全面繁榮文化事業，加強文化基礎設施、特別是農村文化設施建設，繼續實施“文化信息資源共享工程”；加快文化事業改革，發展文化事業和文化產業，豐富人民群眾精神文化生活，全面推進邊疆文化大省建設：大力發展體育事業，支持以重點體育場館設施為龍頭、群眾健身設施為基礎的體育基礎設施服務體系建設，進一步建立和完善全民健身服務體系和網絡，促進競技體育的發展。

四是在生態環境保護方面，采取“政府組織，企業運作，市場融資，財政扶持”的方式，重點支持城市、農村和礦山環境保護、污染源綜合治理等項工作，發展循環經濟，保護生態環境，使環境污染得到有效治理、環境質量明顯改善，加快生態省的建設。

五是在醫療衛生方面，急需加大對城市、農村醫療衛生方面的支出。要推動深化醫療衛生體制改革，重點支持推進新型農村合作醫療制度建設，爭取在“十一五”期間建立覆蓋全省的新型農村合作醫療體系，支持城鄉醫療救助制度建設和醫療衛生改革，加大各級財政資金投入，完善公共衛生體系。

3．優化政府運行成本，減輕財政支出壓力

按照科學發展觀的要求，發揮政府應有功能，維護社會安全和穩定，為此，要保障政府正常運行的開支。從總體來看，黑龍江省的行政管理支出偏高，財政供養人員管理失控，規模龐大，占公共支出比重不盡合理。進一步轉變政府職能，精簡機構、壓縮人員編制，提高政府機構的辦事效率，嚴格控制行政管理支出增長，是今后一個時期政府及財政部門的一項重要任務。因此，應從以下幾個方面對政府的行政開支進行規范：第一，全面推進政府機構改革。對政府的職能要按照市場經濟的要求進行重新界定，將政府職能及管理方式要從分指標、分項目、分資金等逐步轉移到法制建設、宏觀調控和間接管理上來，解決政企不分、政事不分問題。要根據職能設置政府機構、確定政府編制，撤銷按產業設置的專業經濟管理部門，改革政府機構上下對口的格局，形成精簡高效的政府行政體系第二，將機構編制管理納入法制化軌道。實行機構編制的立法，增人增機構必須依據法律規定、按照法律程序進行，改變機構編制管理的無序狀態。第三，嚴格控制經費開支。一切開支都要按照財務制度和批準的預算辦理；一切開支都要置于嚴格的財務、審計監督之下；對任何違反規定的行為都要依法進行懲處。

在規范行政開支的同時，認真貫徹以人為本的要求，按照國家和省規定的各項工資、津貼項目和標準，規范和足額發放機關事業單位職工工資，逐步提高職工收入水平，努力縮小地區間差距。

4．改革財政支農機制，增加農村財政投入

黑龍江是農業大省，解決“三農”問題最關鍵的還是要增加農民收入，減輕農民負擔。黑龍江省對農業方面的支出橫向比較不算低，但作為農業大省，農業投入顯得相對較低。特別是黑龍江省農業基礎設施落后，用于這方面的支出應該要高于其他省份：從縱向比較來看，黑龍江省在“十五”期間用于農林水氣象支出呈快速下降的趨勢，林水氣象支出占一般預算支出比重從2000年、2001年、2002年的7％，直線下降到2005年的4.02％。今后要加大這方面的支出比重，同時按農業支出的性質來調整農業支出的內部結構。

5．完善社會保障制度，加大社會保障支出

社會保障需要納入國家和地方財政政策規劃統籌考慮。當前和今后一個時期，社會保障制度改革的重點是完善失業保險及城市居民最低生活保障。隨著老齡人口和失業群體的擴大，社會保障的資金需求呈現出快速增長的態勢，這無疑將對財政收支運行和分配格局產生深刻的影響。

從發達的市場經濟國家財政運行中不難發現，社會保障支出比重不斷上升已成為財政運行發展的一個基本規律和國際經驗。目前結合黑龍江省實際情況及國家建設公共財政的要求，應從以下兩方面優化社會保障支出：第一，適時擴大社會保障范圍。社會保障不應局限于國有單位，還應包括非國有單位。在繼續完善養老保險制度的同時，要適時擴大醫療保險和失業保險的范圍，徹底打破城鄉、所有制和勞動者身份界限，使社會保障覆蓋到全體社會公民。同時，堅持社會保險資金由國家、單位和個人共同負擔原則。社會福利救濟不僅要注意對低收入者的生活救濟，還要重視對貧困戶的醫療救濟，確保沒有參加醫療保險的低收入者能享受到基本的醫療服務。要制定并實施農民和進城農民工的社會保障政策；完善并落實促進就業再就業的各項財稅扶持政策，不斷完善并積極支持就業和再就業的技能培訓、職業介紹、崗位補貼、稅收減免等優惠政策的落實，足額安排各項財政補助資金，千方百計增加就業崗位，積極做好促進再就業與失業保險、城市居民最低生活保障等制度的銜接，建立下崗失業人員再就業的長效機制；加大對農村敬老院、城市福利院維修改造的投入，支持城鄉社會福利事業的發展；加大對公共衛生體系建設的投入，提高全省防病治病水平，為全省人民提供可靠的醫療衛生保障。第二，要重點對低收入者，特別是農民進行生活資助。財政分配屬于二次分配，二次分配應注重公平。為此，就要從財政分配入手，縮小居民的收入差距，保證社會公平。

全面構建公共財政體系，完善優化公共財政支出結構，解決財政供給上的“缺位”和“越位”等問題，不僅需要全面綜合配套改革，而且也需要一個較長期的過程，向公共財政轉型對政府與財政來講都是一場深層“革命”。