農(nóng)信社：等待第二次注資

取得改革階段性勝利的歡呼猶在耳邊，農(nóng)信社在2007年初重新陷入等待政府“超常規(guī)救助”的窘境

較之商業(yè)銀行層出不窮的重組、上市故事，啟動(dòng)于2003年8月的農(nóng)信社改革近來(lái)顯得頗為沉寂。

載諸報(bào)章的只有今年4月19日央行行長(zhǎng)助理易綱對(duì)于這項(xiàng)改革進(jìn)度的介紹：農(nóng)信社改革試點(diǎn)專項(xiàng)票據(jù)的發(fā)行和專項(xiàng)借款的發(fā)放工作已基本完成，截至2006年底，央行共發(fā)行專項(xiàng)票據(jù)1656億元。此外，財(cái)政還以保值貼補(bǔ)和稅收減免的方式向農(nóng)信社提供了187億元的資金支持。

按照這一說(shuō)法，到2006年底，農(nóng)信社“花錢買機(jī)制”策略應(yīng)已“初戰(zhàn)告捷”。然而出人意料的是，此時(shí)農(nóng)信社系統(tǒng)卻傳來(lái)了“包袱過(guò)重、亟待再注資”的呼救聲。

首先，各地的農(nóng)信社真正能達(dá)到央行票據(jù)兌付條件的仍是少數(shù)。這一兌付條件包括法人治理、資本充足率、不良資產(chǎn)消化和案件處理等逐項(xiàng)指標(biāo)。“這些條件不是那么容易滿足。”四川當(dāng)?shù)匾晃槐O(jiān)管官員表示。事實(shí)上，從2006年一季度央行和銀監(jiān)會(huì)正式啟動(dòng)專項(xiàng)票據(jù)兌付工作，截至年底僅兌付94.6億元。

“即使完成兌付的也大多不是真達(dá)到了條件，央行處于兩難境地。如不兌付，則要面對(duì)來(lái)自農(nóng)口、銀監(jiān)部門的壓力，被指偏向國(guó)有銀行改革。”一位知情者表示。

更重要的是，即使全部資金注入，仍然遠(yuǎn)未解決農(nóng)信社的財(cái)務(wù)困境。據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，截至2006年底，按商業(yè)銀行從2001年起通行的貸款風(fēng)險(xiǎn)分類（俗稱五級(jí)分類）標(biāo)準(zhǔn)，注資后的農(nóng)信社不良貸款比例仍高達(dá)27.7%，這比農(nóng)信社按“一逾兩呆”（也稱四級(jí)分類）標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)要高16個(gè)百分點(diǎn)。按照2006年底農(nóng)信社已分類風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)26362億元計(jì)，農(nóng)信社的不良資產(chǎn)仍然有約7300億元。

因此，盡管有著“最后的晚餐”之稱的第一次注資尚未落實(shí)，有關(guān)第二次注資的呼吁已經(jīng)紛至沓來(lái)。業(yè)界一般認(rèn)為，金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)率在15%以上就很難靠自身消化，如果要將農(nóng)信社的不良資產(chǎn)按五級(jí)分類標(biāo)準(zhǔn)降到15％左右，農(nóng)信社需要的再注資額至少3000億元左右。

究竟是一輪改革之前沒(méi)摸清家底，還是改革過(guò)程中繼續(xù)累積了不良資產(chǎn)？事實(shí)上，目前的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)仍然缺乏外部審計(jì)。

在農(nóng)信社注資改革之初，即有專家指出，“在缺乏對(duì)農(nóng)信社包括不良資產(chǎn)、運(yùn)行機(jī)制在內(nèi)的徹底調(diào)查和反省，缺乏清晰的改革目標(biāo)、戰(zhàn)略和方法的情況下，花錢可能買不到機(jī)制，過(guò)兩三年，農(nóng)信社會(huì)重新陷入要求政府救助的怪圈。”時(shí)間僅僅過(guò)去兩年，當(dāng)時(shí)的預(yù)言竟一語(yǔ)成讖。

第一次注資

農(nóng)信社改革的醞釀要早于國(guó)有銀行改革。2002年底，在當(dāng)時(shí)銀監(jiān)會(huì)和央行尚未分家之時(shí)，就由原央行農(nóng)村金融合作司為主制訂出了此次農(nóng)信社改革的整體方案。當(dāng)時(shí)央行內(nèi)部對(duì)此頗有爭(zhēng)議，但最終仍以合作司主導(dǎo)的注資方案為藍(lán)本上報(bào)國(guó)務(wù)院，據(jù)稱時(shí)任國(guó)務(wù)院總理的朱镕基作了幾點(diǎn)重要批示，內(nèi)容包括不拉條條（即不成立全國(guó)聯(lián)社）、抓好法人治理、地方政府承擔(dān)部分責(zé)任、試驗(yàn)多種模式等。

2003年3月中央政府換屆后，農(nóng)信社的這一改革方案首先獲批。6月27日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案（15號(hào)文）》。當(dāng)年8月，試點(diǎn)從八省市啟動(dòng)，在兩年間迅速擴(kuò)展到除海南和西藏兩省區(qū)的全國(guó)29個(gè)省份。

2003年5月銀監(jiān)會(huì)成立后，新上任的銀監(jiān)會(huì)副主席李偉負(fù)責(zé)推進(jìn)這一改革。此后，農(nóng)信社改革的主導(dǎo)權(quán)亦從央行轉(zhuǎn)向了銀監(jiān)會(huì)。

最初改革的基本框架是：改革不搞一刀切，農(nóng)信社可選擇無(wú)條件向中央銀行申請(qǐng)?jiān)儋J款的形式，也可選擇達(dá)到改革條件后獲得央行專項(xiàng)票據(jù)的支持，但中央銀行和各省要按50％的比例化解信用社歷史包袱，才可獲得這一注資。與此同時(shí)，在組織形式上亦希望進(jìn)行多種嘗試。央行最初的這一設(shè)計(jì)，目的是想達(dá)到“花錢買機(jī)制”的效果。

然而，各地毫無(wú)懸念地選擇了央行票據(jù)和省聯(lián)社的管理形式。前者是看重中央銀行的專項(xiàng)票據(jù)是不用歸還、“沒(méi)有成本”的注資，后者則是強(qiáng)化對(duì)農(nóng)信社的條塊和行政管理，現(xiàn)在被普遍認(rèn)為是失敗的制度設(shè)計(jì)。顯然，這一結(jié)果與改革設(shè)計(jì)者的初衷大相徑庭。

根據(jù)2005年6月末的數(shù)據(jù)，全國(guó)農(nóng)信社的股本金總額達(dá)到1610億元，平均資本充足率達(dá)5.9%，農(nóng)信社不良貸款比率從2002年的36.9%降至17.5%，上半年實(shí)現(xiàn)盈利93億元。顯然，這基本上是專項(xiàng)票據(jù)置換因素帶來(lái)的，所謂盈利也是在未提足撥備情況下的賬面數(shù)據(jù)。盡管專項(xiàng)票據(jù)的兌付也需要達(dá)到若干預(yù)設(shè)條件才能完成，農(nóng)信社們還沒(méi)有真正從央行拿到真金白銀，有關(guān)部門還是相當(dāng)喜悅地向媒體通報(bào)了這一“階段性成果”，尤其強(qiáng)調(diào)了農(nóng)信社整體“扭虧為盈”的消息。

與財(cái)務(wù)重組的捷報(bào)相伴，在農(nóng)信社的改革過(guò)程中，外界一直存在對(duì)改革目標(biāo)、過(guò)程、方法、成效的種種質(zhì)疑。比如省、縣聯(lián)社模式實(shí)際上剝奪了股東對(duì)農(nóng)信社的權(quán)利，使得農(nóng)信社的治理結(jié)構(gòu)殘缺，農(nóng)信社的內(nèi)部人控制現(xiàn)象難以改變，成本費(fèi)用急劇上升，農(nóng)信社人均費(fèi)用從2000年的4萬(wàn)多增至2004年的7萬(wàn)多元；為了拿到央行票據(jù)，各地不惜弄虛作假，由地方政府出具分紅承諾函來(lái)吸引職工、農(nóng)民入股；農(nóng)信社更不顧實(shí)際撥備不足并無(wú)真實(shí)盈利的情況下年年大派紅利，分紅率高達(dá)15％－20％。

事實(shí)上，農(nóng)信社財(cái)務(wù)重組并不徹底的跡象早有表征。2006年4月，銀監(jiān)會(huì)接任農(nóng)村金融工作不久的副主席唐雙寧即在公開(kāi)場(chǎng)合表示，如果按照五級(jí)分類的話，農(nóng)信社的不良貸款可能高達(dá)30％。農(nóng)信社要走出現(xiàn)在的困境，未來(lái)的改革將長(zhǎng)達(dá)五到十年。顯然，這一說(shuō)法已為今天的故事埋下了伏筆。

五級(jí)分類警鐘

2003年開(kāi)始的農(nóng)信社改革，是在2002年底的摸底數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)的。

根據(jù)央行的數(shù)據(jù)，2002年底，全國(guó)農(nóng)信社法人機(jī)構(gòu)34909個(gè)，虧損面高達(dá)55％；農(nóng)信社不良貸款按“一逾兩呆”（現(xiàn)稱四級(jí)分類）的口徑是44％，余額為5147億元。根據(jù)改革方案，這些不良資產(chǎn)中很大一部分將通過(guò)央行發(fā)行票據(jù)的方式和地方政府共同消化，各負(fù)擔(dān)50％。

官方數(shù)據(jù)顯示，截至2005年末，全國(guó)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)（含農(nóng)村信用社、農(nóng)村商業(yè)銀行和農(nóng)村合作銀行）不良貸款余額3255億元，比2002年末下降1892億元；不良貸款按比2002年末下降22.1個(gè)百分點(diǎn)。全國(guó)農(nóng)信社凈資產(chǎn)總額、平均資本充足率、盈利總額三項(xiàng)指標(biāo)全部由負(fù)轉(zhuǎn)正。

這三項(xiàng)令人振奮的指標(biāo)并不可靠，原因就在于農(nóng)信社對(duì)不良資產(chǎn)的統(tǒng)計(jì)口徑仍然是所謂四級(jí)分類。

2006年伊始，銀監(jiān)會(huì)副主席唐雙寧在全國(guó)合作金融監(jiān)管暨改革工作會(huì)議上明確提出，當(dāng)年整體監(jiān)管工作的重點(diǎn)之一，就是在全國(guó)合作金融系統(tǒng)范圍內(nèi)抓好貸款風(fēng)險(xiǎn)分類（俗稱五級(jí)分類）工作，要用一年時(shí)間由貸款四級(jí)分類全面過(guò)渡到貸款五級(jí)分類，要求農(nóng)信社于2007年實(shí)現(xiàn)“雙軌并行”，即實(shí)行以五級(jí)分類為主、兩種分類數(shù)據(jù)共同報(bào)送，為實(shí)現(xiàn)“準(zhǔn)確分類－提足撥備－做實(shí)利潤(rùn)－資本充足率達(dá)標(biāo)”打好基礎(chǔ)。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，銀監(jiān)會(huì)的這一舉措雖然來(lái)得晚了一些，卻有正視現(xiàn)實(shí)的勇氣。實(shí)施貸款五級(jí)分類的目的正是促進(jìn)農(nóng)信社核實(shí)風(fēng)險(xiǎn)底數(shù)。事實(shí)上，農(nóng)信社是銀行類機(jī)構(gòu)中最晚實(shí)現(xiàn)五級(jí)分類的。銀監(jiān)會(huì)成立以后，就從國(guó)有商業(yè)銀行到股份制銀行、城市商業(yè)銀行逐個(gè)推進(jìn)五級(jí)分類，以確定更真實(shí)的不良資產(chǎn)狀況，要求銀行以此提足撥備和計(jì)算資本充足率。

因此，從2006年開(kāi)始，銀監(jiān)會(huì)大力宣傳、積極制訂貸款風(fēng)險(xiǎn)分類實(shí)施方案、信貸資產(chǎn)分類指引，多次下發(fā)加強(qiáng)貸款風(fēng)險(xiǎn)分類管理意見(jiàn)，并結(jié)合農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)貸款額小、分散的特點(diǎn)，出臺(tái)零售貸款風(fēng)險(xiǎn)分類辦法。銀監(jiān)會(huì)的公開(kāi)信息顯示，東中西部地區(qū)的農(nóng)信社已分別按照各自的條件有步驟有計(jì)劃地推行五級(jí)分類工作，部分進(jìn)展快的地區(qū)還在做好五級(jí)分類工作的同時(shí)嘗試進(jìn)行了非信貸資產(chǎn)分類以及分類偏離度檢查和遷徙率分析。

數(shù)據(jù)核實(shí)工作自然帶來(lái)了一些基層人員的擔(dān)心，“實(shí)施五級(jí)分類后會(huì)不會(huì)影響央行票據(jù)兌付？”但《財(cái)經(jīng)》記者在地方調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各地農(nóng)信社均認(rèn)為，再注資將是不言而喻的結(jié)果。

截至2006年底，農(nóng)信社貸款五級(jí)分類的初分和考核驗(yàn)收工作基本結(jié)束，全國(guó)已有24414家法人機(jī)構(gòu)實(shí)施貸款風(fēng)險(xiǎn)分類，占應(yīng)實(shí)施分類機(jī)構(gòu)的99.58％；已分類資產(chǎn)26362億元，占應(yīng)分類資產(chǎn)的99.28%。五級(jí)分類后的結(jié)果如前所述。截至2006年底，農(nóng)信社的不良貸款比例高達(dá)27.7%，比四級(jí)分類的數(shù)據(jù)要高16個(gè)百分點(diǎn)。按農(nóng)信社2005年6月底股本金約為1610億元、盈利近百億元、核銷撥備近200億元的公開(kāi)數(shù)據(jù)，這意味著即使把所有股本、撥備、盈利都用于彌補(bǔ)不良資產(chǎn)的損失也不夠，農(nóng)信社整體上仍然處于資不抵債的狀態(tài)。

銀監(jiān)會(huì)合作部主任臧景范認(rèn)為，農(nóng)信社現(xiàn)在不良貸款數(shù)額較大的原因是多方面的，既有體制和制度的因素，也有自身經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題；有縣域金融成本較高的原因，也是政府把農(nóng)信社當(dāng)作支農(nóng)的主要手段，令其承擔(dān)了大量政策性的貸款和干預(yù)性的貸款所致。

因此，有關(guān)部門希望中央政府再次采取超常規(guī)的方式來(lái)解決農(nóng)信社的問(wèn)題，比如通過(guò)票據(jù)再置換的方式或不良資產(chǎn)剝離的方式來(lái)解決，并希望財(cái)稅政策繼續(xù)給予優(yōu)惠支持。

兩種抉擇

農(nóng)信社的窘狀，一方面使得第一次注資的成果大打折扣，另一方面也為全面反省農(nóng)信社改革、調(diào)整改革方案提供了機(jī)會(huì)。

在第一次注資前，各地為換取央行票據(jù)支持，農(nóng)信社把員工、農(nóng)民都發(fā)動(dòng)起來(lái)，入股資產(chǎn)質(zhì)量并沒(méi)有真正摸清楚的農(nóng)信社，總額已超過(guò)千億元。這種情況下，中央政府已是騎虎難下，改革之初所謂交給地方政府管理、今后不良資產(chǎn)也由地方政府負(fù)責(zé)消化的說(shuō)法，顯然已無(wú)從實(shí)現(xiàn)。

專家分析，中央政府面臨兩種選擇。

一種選擇是認(rèn)可前一段時(shí)間的改革“成果”，承認(rèn)目前農(nóng)信社的財(cái)務(wù)缺口是由于改革方案推出過(guò)于倉(cāng)促，事先沒(méi)有用科學(xué)的方法實(shí)現(xiàn)摸清農(nóng)信社底數(shù)，造成補(bǔ)貼不足；結(jié)論是不提任何條件繼續(xù)進(jìn)行補(bǔ)助。這是農(nóng)信社自身最樂(lè)于看到的。

這種兩段式改革弊病也顯而易見(jiàn)。

首先，現(xiàn)在的五級(jí)分類數(shù)據(jù)雖然經(jīng)過(guò)監(jiān)管部門的嚴(yán)格督查，但仍是缺乏第三方外部審計(jì)的數(shù)據(jù)，如何保證這是最后一次注資？

其次，如何分辨新增的不良貸款究竟是嚴(yán)格了分類標(biāo)準(zhǔn)增加的，還是在2003年啟動(dòng)改革后三年管涌的？這無(wú)疑為改革帶來(lái)巨大的道德風(fēng)險(xiǎn)。

再者，也是最重要的一點(diǎn)是，農(nóng)信社的不良貸款中有更多的部分是由于體制不順、經(jīng)營(yíng)不善造成的，如果對(duì)改革方案和農(nóng)信社的現(xiàn)狀不做深刻反省，事實(shí)上不可能推動(dòng)農(nóng)信社有徹底的改變。

另一種選擇是痛定思痛，全面反思和總結(jié)農(nóng)信社改革的教訓(xùn)，包括改革的目標(biāo)、試點(diǎn)設(shè)計(jì)、指導(dǎo)原則、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)間框架等，對(duì)下一步改革時(shí)做通盤考慮。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，現(xiàn)在國(guó)務(wù)院已經(jīng)要求銀監(jiān)會(huì)牽頭16個(gè)部委制訂有關(guān)農(nóng)村金融的改革方案。但有關(guān)改革方案還應(yīng)充分聽(tīng)取更加中立的各政府部門、研究者的看法。

2005年謝平、徐忠、沈明高發(fā)表的《農(nóng)信社改革得失調(diào)查報(bào)告》曾指出，評(píng)價(jià)信用社試點(diǎn)改革能否達(dá)成“花錢買機(jī)制”的目標(biāo)的一項(xiàng)核心內(nèi)容，在于是否建立了一個(gè)商業(yè)可持續(xù)發(fā)展的信用社體制（參見(jiàn)2005年第25期《財(cái)經(jīng)》“農(nóng)信社改革得失調(diào)查”）。

世界銀行金融專家王君多次指出，從國(guó)際情況來(lái)看，農(nóng)村金融不等于政策性金融，在目標(biāo)明確、信息公開(kāi)、公司治理順暢、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、利率放開(kāi)的條件下，農(nóng)村金融完全可以做到財(cái)務(wù)可持續(xù)。

因此，這需要確定財(cái)政補(bǔ)貼、政策性金融和商業(yè)性金融的邊界。應(yīng)確定農(nóng)信社的目標(biāo)就是以商業(yè)可持續(xù)的標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)村提供金融服務(wù)，不允許農(nóng)信社再以服務(wù)三農(nóng)作為政策性負(fù)擔(dān)的借口。事實(shí)上，截至2006年底，全國(guó)農(nóng)村信用社農(nóng)戶貸款余額達(dá)到9196億元，這不過(guò)占農(nóng)信社貸款總量40％左右。

農(nóng)信社改革必須和開(kāi)放農(nóng)村金融市場(chǎng)和建立退出機(jī)制同步進(jìn)行，唯有如此，才能打破農(nóng)信社在農(nóng)村金融的壟斷地位，從外部機(jī)制上使得農(nóng)信社有動(dòng)力在競(jìng)爭(zhēng)中降低成本、優(yōu)勝劣汰。在這方面，銀監(jiān)會(huì)已有所動(dòng)作，于去年底出臺(tái)了開(kāi)放農(nóng)村金融市場(chǎng)的諸多政策，進(jìn)展和成效還有待觀察和總結(jié)。不過(guò)目前在農(nóng)信社退出機(jī)制問(wèn)題上仍缺乏方案和行動(dòng)。

農(nóng)信社內(nèi)部機(jī)制改革的重點(diǎn)在完善法人治理結(jié)構(gòu)上，核心是把監(jiān)督和管理分開(kāi)，把農(nóng)信社的管理權(quán)真正還給股東，而不是用加強(qiáng)政府管理來(lái)代替股東的監(jiān)督。在股東過(guò)于分散的情況下，應(yīng)推動(dòng)股東適當(dāng)集中，并引入能對(duì)農(nóng)信社真正負(fù)責(zé)的股東，使之責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一。這是當(dāng)前監(jiān)管當(dāng)局面臨的更棘手的挑戰(zhàn)，也需要對(duì)前一段由政府部門主導(dǎo)的農(nóng)信社改革做徹底反省。

如果缺乏上述深層次的改革，農(nóng)信社的第二次注資可以確定不是“最后的晚餐”。