國企分紅在即

國企應向國家分紅已達成共識，但怎么分、分多少，卻關乎國有企業(yè)改革、國有經(jīng)濟管理體制的下一步命運

在醞釀和遷延多時后，關于國有資本經(jīng)營預算的話題近日再度升溫。

所謂國有資本經(jīng)營預算，指的是政府針對國有企業(yè)經(jīng)營性收支的計劃，即政府作為股東，對國有企業(yè)的利潤提取分紅和進行再分配。此前，由于作為國有資產出資人代表的國資委，與作為公共預算編制部門的財政部之間權屬不清，誰來主導國企分紅和如何針對分紅編制預算的相關課題，一直議而不決（參見《財經(jīng)》2007年第3期“國有資本預算開局”）。

種種跡象表明，關于國企分紅方案制定的討論正在趨于技術化和可操作性。在今年春節(jié)前，由財政部會同國資委起草的《關于建立國有資本經(jīng)營預算的請示》及附件《國務院關于試行國有資本經(jīng)營預算的意見》已正式上報國務院。其中涉及國企分紅的方法，財政部建議應根據(jù)不同行業(yè)確定不同比例向國家上繳紅利。《財經(jīng)》記者獲悉，這一比例從零到15％不等。

“收多少不是最主要的，甚至初期可以收得很低，但關鍵是自此建立起一個國有企業(yè)回報股東、向國家分紅的機制。”財政部一位官員表示。

不過，在一些業(yè)內專家看來，分紅機制的確立還需要更為科學和謹慎的設計，需要和國有企業(yè)等配套改革相協(xié)調，特別是符合公司治理機制的原則。

13年不分紅

國有資本經(jīng)營預算近來驟然升溫的一個重要原因是，國有企業(yè)的利潤飛速增長以及由此帶來的投資率居高不下、壟斷行業(yè)收入上升。

以中國移動通信公司為例，該公司從2000年到2006年的營運收入從1000億元漲到近3000億元，工資漲了3倍多；更重要的是，在其費用中，其他營運支出從180億元漲到1000億元。這也可以部分解釋，為何其每股盈利從2000年每股1.5元到2006年每股3.3元，只漲了1倍多。

更令人訝異的是，作為國家絕對控股的最賺錢的公司之一，中國移動從1994年以來從未向國家上交過一分錢紅利。

“既然國有企業(yè)這么多利潤，為什么不向國家分紅？”4月9日，北京大學莫里斯經(jīng)濟政策研究所所長蔡洪濱在“國企分紅研討會”上如是設問。

事實上，自1994年稅制改革以來，中國的大多數(shù)國有企業(yè)都不向政府分紅。這是因為當時國有企業(yè)固定資產投資由撥款改為向銀行貸款，還本付息由企業(yè)來負擔。作為配套政策，企業(yè)所得稅稅率從55%降到33%，將所有稅后利潤留給企業(yè)。

另一重要原因，是當時國有企業(yè)辦社會現(xiàn)象普遍，承擔了部分政府職能。因此，當時國家決定“一段時間內不向國有企業(yè)征收紅利”。

時過境遷，隨著國企改革和社保體系逐漸建立，現(xiàn)在國有企業(yè)的經(jīng)營狀況、社會負擔早已與十幾年前迥然不同。根據(jù)財政部的數(shù)據(jù)，2006年，全國國有企業(yè)實現(xiàn)利潤1.1萬億元，其中中央企業(yè)實現(xiàn)利潤達7700億元。據(jù)財政部研究機構估算，2007年中央企業(yè)的收益將超過8000億元；如果加上地方國有企業(yè)利潤，規(guī)模將超過12000億元。

正有鑒于此，2007年《政府工作報告》提出，今年將進行國有資本經(jīng)營預算試點。據(jù)《財經(jīng)》記者了解，待國務院研究批準了有關試點方案后，中央財政將選擇中央直管企業(yè)和煙草行業(yè)開展國有資本經(jīng)營預算試點，地方財政也要開展試點。因國有資本經(jīng)營預算收入主要來自企業(yè)國有資本收益，這意味著，1994年國家免除向國有企業(yè)征收紅利后，國有企業(yè)要重新向國家分紅。

國家向中央國有非金融企業(yè)收取紅利，首先指向的是國資委旗下的157家集團公司，其中除五家投資主體多元化，其余都是國有獨資公司。這157家中央企業(yè)又控股、參股了6000多家企業(yè)法人。事實上，這些企業(yè)法人特別是其中的上市公司，均正常向集團支付紅利，但集團公司層面則自1994年后從未向國家分紅。

2005年2月，世界銀行的一份報告獲得了業(yè)界的廣泛關注。該報告論證了國企分紅的必要性，并稱國企分紅應納入政府預算，由全國人大審議；國資委作為國務院一個部門，以統(tǒng)收統(tǒng)支的方式申請獲得部分紅利的支配權。此前的2004年10月，國資委統(tǒng)計評價局和產權局即提出，要建立國有資本經(jīng)營預算體系，并受到了最高決策層的認可。

最初，國資委希望獨立編制國有資本經(jīng)營預算，利用從國企收取的紅利，直接展開在國有企業(yè)的結構調整、兼并收購。但在經(jīng)過與財政部的商議后，該動議進行了比較重大的修改，明確了國企紅利收取后要全部上繳財政，國資委以參與編制國有資本經(jīng)營預算的方式，與財政部一起草擬國企分紅收入的使用方向。

這也與世行有關報告的主要觀點相合，即分紅收入是公共財政收入，必須納入公共財政預算管理的制度框架，統(tǒng)一管理。至此，國企為什么要分紅、分給誰、如何管理，都逐漸達成了共識。

熱議“一刀切”

“國家股東的分紅政策其實也是投資政策。”世界銀行國企專家張春霖表示，國家股東的決策原則應該有兩個：第一，企業(yè)的再投資必須符合國有經(jīng)濟布局調整的總體思路和方向；第二，再投資必須達到按市場原則事先確定的標桿回報率。若不符合這兩條原則中的任何一條，企業(yè)的投資計劃都應該被否決，凡不用于投資的利潤都應作為分紅分給股東。

這與財政部當前擬定的“根據(jù)不同行業(yè)確定不同比例向國家上繳紅利”的意見相左，“世行的報告寫得很好，但就是這條我們無法完全同意。”財政部有關官員表示。

按照張春霖的思路，分紅比例的確定，首先，需要確定哪些行業(yè)是國家決定繼續(xù)投資的，這涉及國有資本在整個經(jīng)濟中的進退原則；其次，每個企業(yè)的情況千差萬別，合適的分紅政策，需要國有企業(yè)和國有出資人代表即國資委之間一對一的談判；第三，整個過程還需要一事一議，諸如企業(yè)投資的回報率如何確定、如何測算，以及能否實現(xiàn)，在操作中都需要非常技術化的處理。

不過，在財政部看來，一對一的談判成本太高，而且難免會預留下權力尋租的空間，因此，提出了分紅機制的簡化方案：先尋找試點單位實現(xiàn)分紅，爾后根據(jù)產業(yè)制定不同分紅比例。這實際上等于將分紅比例分行業(yè)“一刀切”，并要求國資委和企業(yè)據(jù)此執(zhí)行。

“按照產業(yè)不同確定分紅比例，同時考慮了多項因素。如對國家鼓勵的產業(yè)分紅比例較低，壟斷行業(yè)的分紅比例要高一些。”財政部官員介紹說。

根據(jù)財政部測算的數(shù)據(jù)，目前國內上市公司的分紅水平一般達到15%左右。因此，國企分紅初期確定的分紅比例較低，大約上限不會超過這一比例，下限則可低至零。據(jù)稱，一些國有控股的高科技企業(yè)能獲此殊遇。

財政部還提出，分紅的基數(shù)是集團公司與其子公司合并報表計算凈利潤，按既定的分紅比例上繳紅利。集團公司按照這一紅利標準再要求子公司支付紅利。

北大光華管理學院兼職教授李波認為，這種方法會帶來一個問題，即集團合并報表后的凈利潤，和集團實際得到的分紅沒有對應關系，而且合并報表中的利潤是賬面利潤，不一定有相應的現(xiàn)金流。

對此，英國倫敦經(jīng)濟學院教授許成鋼表示，這樣一項重大政策和機制的設計，不宜簡單推出，經(jīng)過專家的充分論證后再確定方為穩(wěn)妥。事實上，類似國有企業(yè)的有關政策，在其他國家都需要政府各個部門提出綜合意見。

銜接公司治理

“‘分紅一刀切’的最大弊病是對企業(yè)公司治理的破壞。”李波表示。《公司法》規(guī)定，企業(yè)分紅的程序是董事會制訂利潤分配方案，然后由股東大會批準。“如果事先確定了分紅比例，董事會還拿什么方案呢？”李波認為，這一硬性規(guī)定實際上是剝奪了董事會決定利潤分配的權力。

蔡洪濱則介紹說，公司的最優(yōu)分紅策略實際由很多因素決定，掌握這些因素的信息在管理層手里，因此，國際上均由董事會來決定分紅策略。

對于國有控股企業(yè)的董事職責，中國工商銀行董事趙海英如是描述：“董事有勤勉義務和忠實義務，決策時要對全體股東負責，要考慮是否對整個公司的發(fā)展有利。有的股東注重短期利益，有的股東關注企業(yè)長遠發(fā)展，董事會決策分紅政策時，應考慮是否能為股東創(chuàng)造價值，是否有利于公司的整體發(fā)展，否則就扭曲了整個公司的治理機制，不利于企業(yè)的長遠發(fā)展，也不利于股東的長遠利益。”

目前國資委下屬157家國有企業(yè)集團中，大部分都還沒有建立起董事會制度，而處在黨委負責制下。部分大型國有企業(yè)集團的黨委成員由中組部直接任命，其余由國資委企業(yè)干部局管理。但從2005年開始，國資委已經(jīng)在企業(yè)集團層面試行董事會制度，目前已經(jīng)在19家企業(yè)集團開始試點，并計劃2007年底在央企中全面推開。國資委主任李榮融在不同場合都表示，如果董事會制度可以建立起來并有效運轉，國資委將把現(xiàn)在承擔的大部分國有企業(yè)管理職能交還給公司董事會。

“國資委希望通過董事會來實現(xiàn)一些微觀決策，政府部門不可能比企業(yè)更了解投資、分配的需求，因此不應要求所有國企按統(tǒng)一的比例上繳分紅。”國資委企業(yè)分配局局長熊志軍對《財經(jīng)》記者如是說。

不過，由于國企分紅政策與國有經(jīng)濟布局和結構調整的重大課題密切相關，在現(xiàn)實操作中更增加了執(zhí)行難度。

財政部有關官員在向《財經(jīng)》記者談到國有資本經(jīng)營預算的概念時如此概括，即國家以國有資產所有者的身份，對國有資本進行存量調整，增量分配。存量調整是指現(xiàn)有國有資本存量8萬億元要“有進有退”。所謂“退”，就是把企業(yè)產權轉讓，把企業(yè)賣掉；所謂“進”，就是國有資本再投資問題，而分紅政策只是其中的一小部分。

財政部財科所國有經(jīng)濟研究室副主任文宗瑜博士表示，現(xiàn)在國有資本分布領域過寬，分布行業(yè)過多，進退均有現(xiàn)實困難。“因此，政府希望通過國有資本經(jīng)營預算，在需要退出的行業(yè)征收很高的分紅收益，來推動經(jīng)濟結構調整。”

對此，趙海英認為，企業(yè)股東分紅是天經(jīng)地義的事，是股東的權力；但是，國有經(jīng)濟進行結構調整更應該通過股權處置（轉讓或收購）來進行，而不應該僅僅依靠分紅政策來實現(xiàn)。

金融企業(yè)分紅懸疑

即將執(zhí)行的國企分紅政策，原則上包括所有占有國有資本的企業(yè)，既包括非金融企業(yè)，也包括金融企業(yè)。

據(jù)財政部一位官員稱，在歷史上，國有金融企業(yè)是向財政分紅的，但有關政策不太明朗，總量也極其有限。不過，成立于2003年底的中央?yún)R金公司改變了這一狀況。財政部曾提出匯金也應向國家支付紅利，納入國有資本經(jīng)營預算體系，這激起了廣泛爭議。

匯金公司一直被認為是某種意義上的“金融國資委”，但匯金公司的運作和國資委有著巨大差異。作為一家特設公司，匯金更多的是通過現(xiàn)有治理架構對金融機構施加影響。比如匯金通過派駐董事和銀行的董事會，對旗下銀行制定了40％左右的分紅比率，而國資委目前仍需利用國家賦予的行政權力，對國有企業(yè)進行管理。

此外，與一般國有企業(yè)不同的是，匯金公司的資本金來源是外匯儲備，是由人民銀行通過發(fā)行貨幣的負債方式產生的。因此，在央行看來，匯金產生的收益應當納入人民銀行的資產負債表，無需另行建立國有資本經(jīng)營預算制度或上繳財政。如果財政要將匯金納入國有資本預算，首先需要發(fā)債或動用財政資金，從央行買走相應的外匯儲備，使得財政部變?yōu)閰R金公司的股東。

目前，國務院正在籌備國家外匯投資公司，管理一部分外匯儲備的投資，匯金將并入其中管理。屆時是由財政部發(fā)債購買外匯儲備注資國家外匯投資公司，還是由該公司自行發(fā)債購買，尚未有定論。

因此，國有金融企業(yè)的紅利征收政策及是否納入國有資本預算之中，還充滿未知數(shù)。