信息公開推開門縫

信息公開和保密制度的沖突，一直是信息公開立法爭議的焦點

34歲的深圳市民陳書偉，4月24日從新聞中獲知《中華人民共和國政府信息公開條例》正式頒布。這是第一個國家級信息公開立法，新華社報道稱，“意味著一個里程碑式的跨越”。

不過，陳書偉還不是很樂觀，因為“其中的很多規定，過去廣東的地方性立法中也有，只是執行起來很不容易”。他告訴《財經》記者，從2006年開始，他依據2002年11月頒布的中國首部地方性信息公開立法《廣州市政府信息公開辦法》等相關規定，再加上2005年10月開始實施的《廣東省政務公開條例》，在省內先后提起過總計109起涉及信息公開的行政復議或行政訴訟，“結果并不理想”。

其中一例是，去年10月，陳書偉就潮州市饒平縣一個影響到當地農民切身利益的“易地造田”工程，向廣東省國土資源廳提出申請，要求公開該工程立項報告、資金預算、資金使用情況、驗收報告等詳細資料，但被廣東省國土資源廳以“不屬于政務公開內容”為由，予以拒絕。

為此，陳書偉依據《行政復議法》，向廣東省國土資源廳的上級行政機關國土資源部提出行政復議申請，但三個月內音信全無。

今年3月2日，陳書偉以“行政不作為”將國土資源部起訴到北京市第一中級人民法院。法院收下陳書偉的起訴材料并簽發收條后，至今近兩個月，同樣沒有給任何答復。

“現在國家級的條例公布了，希望它不會只是停留在紙面上，而能得到落實。”陳書偉感慨系之。

“推開這扇門就是進步”

不過，無論如何，許多專家認為，這個條例的頒布本身，就是前所未有的進步。

《政府信息公開條例》的立法早期起草人之一、國務院信息化工作辦公室政策規劃組秦海司長對《財經》記者評論說：“信息公開立法是立足于行政機關履行自身義務的一部行政法規，旨在有效保證公民的知情權。從立法實踐上看，這是一個顯著的進步。”

在《政府信息公開條例》正式頒布的當天，4月24日上午10時，國務院新聞辦舉行了新聞發布會，國務院法制辦副主任張穹介紹了立法的有關情況。他指出，這部條例將在2008年5月1日正式實施，意味著從現在起到條例實施，有一年的準備期。

記者獲知，之所以有此規定，主要是出于三個方面的考慮。

首先，政府信息公開涉及面廣，直接關系到公眾的知情權、參與權和監督權，應當讓全社會對這個條例有一個了解、適應的過程。

其次，政府機關需要時間做好準備。一是各行政機關要有一定的時間，對本機關大量政府信息進行整理，做好政府信息公開指南和公開目錄的編制和修訂工作，并在政府信息查閱場所和政府網站免費提供；二是要負責指定專門的機構來承擔政府信息公開工作，還要建章立制，建立各種制度；三是要對負責政府信息公開工作的人員進行業務培訓，使其具備從事政府信息公開工作的能力。

再次，地方政府和有關部門要清理、修改和完善相關規定。考慮到有一些省份和一些政府部門在條例公布之前，已經制訂了本地區、本部門的相關規定，因此要按照條例的要求，進一步統一、明確。

可以說，這部條例的出臺，幾乎是中國行政體制的一個“革命性轉型”，確實應該有一個較長的過渡期，為法規實施做好準備，確保信息公開制度落到實處。

中國政府信息公開的實踐最早起始于政務公開，政務公開工作則是從“村務公開”開始起步的。1988年《村委會組織法（試行）》發布實施后，“村務公開”開始由各地自發的實踐走向規范化。此后經過不斷發展，逐漸擴大到“財務公開”，最后發展為“政務公開”。

正式的信息公開立法工作始于2002年7月。當年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發了《國家信息化領導小組〈關于我國電子政務建設的指導意見〉的通知》，明確要求研究制定政府信息公開方面的法律法規。同時，國務院信息辦啟動了對政府信息公開的立法研究。

2003年，國務院法制辦將《政府信息公開條例》列入國務院立法計劃。當年，全國政務公開領導小組重新組建，明確了政府信息公開立法是推進政務公開的先決條件。

“此后便是SARS危機。這場危機所揭示的關于信息不公開的沉痛教訓，很多人記憶憂新。”秦海告訴《財經》記者。在政府信息公開立法過程中，2003年的SARS危機、2004年礦難頻發并瞞報、2004年至2005年的禽流感疫情、2005年底松花江水污染等一系列重大事件，無一不提醒國人建立信息公開制度的必要與迫切。

另一個推進信息公開立法的重要因素，是反腐敗的需要。2003年6月，以中央紀委、監察部為主，國務院辦公廳、中央組織部、民政部、財政部、人事部、國務院信息辦參與的全國政務公開領導小組成立，通過信息公開從源頭上治理腐敗的理念漸成共識。

2005年3月，全國政務公開領導小組第四次會議通過了《關于進一步推行政務公開的意見》，明確要求加快制定《政府信息公開條例》。次年3月，《政府信息公開條例》連續第四年列入國務院立法計劃，并首次被列為一類立法計劃，即“力爭年內完成的重點立法項目”。

今年1月17日，《政府信息公開條例》經國務院常務會議審查并原則上獲得通過。經過進一步修改后，溫家寶總理于4月5日簽署了國務院令。4月24日，條例正式對社會頒布。

秦海告訴《財經》記者，回顧中國政務公開近20年的實踐以及信息公開立法五年的歷程，可以說每邁出一步都殊為不易。

秦海認為，任何一部立法都是多種力量博弈的結果，既要滿足社會的立法需求，又要兼顧到現實的可能，因此，《政府信息公開條例》的條文設計，既要考慮到法律邏輯上的周延性，又要考慮在具體執行過程中可能遇到的問題。但無論如何，有了這樣一部法規，就打開了政府信息公開的大門。

保密審查的困境與突破

在《政府信息公開條例》中，有一個廣被討論的問題，是信息公開與保密要求的沖突。

該條例的第14條，明確規定了信息公開前的保密審查機制條款：“行政機關應當建立健全政府信息發布保密審查機制，明確審查的程序和責任。行政機關在公開政府信息前，應當依照《中華人民共和國保守國家秘密法》以及其他法律、法規和國家有關規定對擬公開的政府信息進行審查。”

該條款引來了社會各界的質疑。諸多人士表示擔心，如果依據該條款，公開條例會不會變成另外一個保密條例？

在4月24日的新聞發布會上，國內外多家媒體的記者均針對信息公開與保密條款的沖突，向國務院法制辦副主任張穹不斷提問。張穹在回答中承認，“政府信息的公開和政府信息的保密是一對矛盾。”但他表示，“對于政府信息的保密，按照《保密法》的規定來進行審查。”

中國人民大學法學院教授、信息公開立法參與者莫于川告訴《財經》記者，關于信息公開和保密制度的沖突，一直是信息公開立法爭議的焦點。立法過程中，多數參與草案制訂的專家學者均認為，應“以公開為原則”，《政府信息公開條例》應該體現新的制度創新。因此，直到2006年5月，國務院信息辦主導下起草完成的《政府信息公開條例（草案）》征求意見稿中，還沒有保密審查機制條款。但現在正式頒布出來的法規，顯然向《保密法》作了讓步。

這意味著，19年前那種“重保密、輕公開”的理念和制度設計延續至今，在某種程度上還被繼續堅持。

“比起立法起草階段的預想，這算是退步，多少有些令人遺憾。”莫于川認為。

不過，莫于川表示，社會進步和制度變革很難一步到位，過去大家對《政府信息公開條例》期望很高，盡管現在并沒有全部得以實現，但畢竟還是在往前走。當前，社會各界一方面應該做好這部行政法規的落實工作，另一方面應該積極推動《信息公開法》的制訂和《保密法》的修改，建立真正符合市場經濟需要的信息公開制度。

十屆全國人大代表、廣州市人大副主任李力，是原廣州市政府法制辦主任，也是中國首部地方性信息公開立法《廣州市政府信息公開辦法》制訂的參與者。

她在接受《財經》記者采訪時指出，當年在制訂廣州這個地方立法時，也意識到了信息公開同保密制度之間的沖突。因此，她在2003年1月1日《廣州市政府信息公開辦法》實施后，就在當年3月的全國人代會上提交了要求制訂《政務信息公開法》的議案，并同時提交了修改《保密法》的議案。

李力在提交的關于修改《保密法》議案中指出，《保密法》制訂于1988年，其內容已滯后于政府信息公開發展的趨勢。一是保密法規定的秘密概念、保密范圍過于原則，有定密權的部門確定的秘密即成為國家秘密。這樣，地方政府有可能將地方秘密定為國家秘密；二是保密法沒有確定定密基本原則，定密具有一定的隨意性；三是保密法沒有明確規定定密主體的權限劃分，存在職能不清，程序不明的情況；四是考慮到社會穩定等一些因素，地方政府對于一些較權威的信息采取保密的方式，這些信息是否可以不公開，《保密法》也沒有界定。

因此，只有對《保密法》進行修訂、細化，政府信息公開才能真正得到落實，公民的知情權也才能真正得到保障。

李力告訴記者，其實政府機關也希望清楚明白地知道，哪些信息可以公開，哪些不能公開。在沒把握區分某一個信息到底是不是屬于國家機密時，沒人敢隨便把信息公開出去。她認為，要落實信息公開，關鍵是整個國家的各項法律制度都要相應健全。“《保密法》修改要加緊，要規定明確，只有兩個制度互相配套實施，最終才能夠比較有效果。”

李力說，她的議案提出后，國家保密局專門找過她咨詢意見。

國務院法制辦副主任張穹在4月24日新聞發布會后告訴《財經》記者，《保密法》的修改已經列入了國務院今年的立法計劃，目前法律修訂工作正在有序進行中。