中央財(cái)政破土農(nóng)險(xiǎn)補(bǔ)貼

中央財(cái)政出資10億元，確立政府向農(nóng)戶補(bǔ)貼保費(fèi)、由商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)組織經(jīng)營的試點(diǎn)方案，對于風(fēng)險(xiǎn)并沒有任何“兜底”承諾

4月中旬正值春耕時節(jié)，一份名為《中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)管理辦法》（下稱《管理辦法》）的文件，由財(cái)政部下發(fā)至有關(guān)省區(qū)。根據(jù)此文件，今年中央財(cái)政將安排約10億元，用以補(bǔ)貼六個試點(diǎn)省（區(qū)）農(nóng)民購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。

自中國1982年恢復(fù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)以來，這是中央財(cái)政首度對農(nóng)民參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供補(bǔ)貼。

此次補(bǔ)貼的內(nèi)容界定得相當(dāng)清晰。從地域看，僅針對內(nèi)蒙古、吉林、江蘇、湖南、新疆和四川六個省（區(qū)）；從險(xiǎn)種看，僅限于玉米、水稻、大豆、小麥和棉花等五種作物的種植業(yè)險(xiǎn)；從對象看，補(bǔ)貼直接對應(yīng)參保農(nóng)民；從性質(zhì)看，補(bǔ)貼僅限于保費(fèi)；從補(bǔ)貼額度看，中央財(cái)政僅支付試點(diǎn)省區(qū)實(shí)際保費(fèi)的25%。

補(bǔ)貼的范圍和額度看去雖然有限，但較之2006年全國農(nóng)險(xiǎn)共計(jì)8億余元的保費(fèi)收入，中央財(cái)政首次補(bǔ)貼10億元已不算少。據(jù)財(cái)政部官員介紹，這10億元補(bǔ)貼意在打開六省區(qū)約40億元的種植業(yè)農(nóng)險(xiǎn)市場。其實(shí)，目前全國財(cái)險(xiǎn)保費(fèi)規(guī)模也不過1000多億元。學(xué)者指出，這傳達(dá)了中央政府支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的明確信號。

想象的空間已經(jīng)打開。牽頭起草試點(diǎn)方案的財(cái)政部有關(guān)人士詮釋說：“給錢”還在其次，試點(diǎn)成敗的關(guān)鍵在于能否建立“機(jī)制”，使農(nóng)民今后可按照商業(yè)模式化解經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，同時建立符合WTO原則的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼模式。

投石問路

此輪試點(diǎn)，是在中央政府的高度關(guān)注和有關(guān)部門的強(qiáng)力推動下啟動的。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)屬于財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)，主要是應(yīng)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)。目前中國開辦的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種，目前主要限于種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)。

中國每年約有5億多畝農(nóng)作物受災(zāi)，占全國農(nóng)作物播種面積的四分之一。農(nóng)民基本上還是“靠天吃飯”，自然風(fēng)險(xiǎn)很大。

中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)最早出現(xiàn)于20世紀(jì)30年代，后一度停辦，1982年才逐漸恢復(fù)。此后，農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)在中國人民保險(xiǎn)公司、中華聯(lián)合保險(xiǎn)公司公司的主動嘗試和地方政府的支持下，1992年曾達(dá)到歷史高峰，此后下滑并日漸萎縮。

農(nóng)業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)決定了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的高費(fèi)用、高費(fèi)率，使得農(nóng)民難以承受，農(nóng)民投保熱情始終不高。隨著保險(xiǎn)公司陸續(xù)改制，保險(xiǎn)公司的盈利壓力日增，上述保險(xiǎn)公司在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域的業(yè)務(wù)范圍逐步縮小。

2003年后，保監(jiān)會陸續(xù)批準(zhǔn)成立若干專門的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，在九個省（區(qū)、市）試點(diǎn)，個別地方政府對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)給予補(bǔ)貼，農(nóng)保業(yè)務(wù)有所回升。2006年全國農(nóng)險(xiǎn)保費(fèi)收入達(dá)到8億余元，但規(guī)模和效果仍難言理想。

去年6月，國務(wù)院《關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展的若干意見》，提出了“積極穩(wěn)妥推進(jìn)試點(diǎn)，發(fā)展多形式、多渠道的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”，改變單一、事后財(cái)政補(bǔ)助的農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助模式，逐步建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與財(cái)政補(bǔ)助相結(jié)合的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范與救助機(jī)制。

2004年以來，連續(xù)四年中央一號文件，都對政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展提出非常具體的要求。2007年的一號文件提到，要積極發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，按照政府引導(dǎo)、政策支持、市場運(yùn)作、農(nóng)民自愿的原則，建立完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，擴(kuò)大政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)范圍，各級財(cái)政對農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)給予補(bǔ)貼，鼓勵龍頭企業(yè)、中介組織幫助農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。

作為此輪試點(diǎn)方案的《管理辦法》，顯然與上述思路一脈相承。基于中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)際，農(nóng)民缺乏參保的熱情。各級政府的財(cái)政補(bǔ)貼成為推動保險(xiǎn)公司參與農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)、吸引農(nóng)民參保的關(guān)鍵措施。

《管理辦法》規(guī)定，農(nóng)民參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)后，自己承擔(dān)50%的保費(fèi)，試點(diǎn)省份地方各級財(cái)政補(bǔ)貼應(yīng)承擔(dān)25%的保費(fèi)，上述兩項(xiàng)費(fèi)用到位后，中央財(cái)政給予25%的保費(fèi)補(bǔ)貼。這是一個基于農(nóng)民自愿參保并由各級政府補(bǔ)貼保費(fèi)的試點(diǎn)方案。

補(bǔ)企業(yè)還是補(bǔ)農(nóng)戶

補(bǔ)貼來自財(cái)政，補(bǔ)貼的方式需要斟酌。這也是試點(diǎn)方案制定過程當(dāng)中最富爭議性的議題之一。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是政策性的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，經(jīng)營機(jī)構(gòu)不應(yīng)當(dāng)有盈利，可考慮由專門的政策性保險(xiǎn)公司經(jīng)營，或者加大財(cái)政補(bǔ)貼力度，例如減免各種稅收，對保險(xiǎn)公司提供保費(fèi)和管理費(fèi)用等補(bǔ)貼，其風(fēng)險(xiǎn)和虧損應(yīng)由國家財(cái)政兜底。

另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，某些險(xiǎn)種的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有很強(qiáng)的政策意義，可以由政府主導(dǎo)推動，但政府的支持并非沒有邊界，還應(yīng)引入市場機(jī)制，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)上的可持續(xù)。簡單的“輸血”往往事與愿違，不僅導(dǎo)致效率低下，還容易滋生腐敗。

最終，中央政府確立了政府向農(nóng)戶補(bǔ)貼保費(fèi)，由商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)組織經(jīng)營的試點(diǎn)模式。根據(jù)此方案，對于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，中央財(cái)政并沒有任何“兜底”承諾。參與試點(diǎn)的保險(xiǎn)公司必須根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)情況精算保費(fèi)，在政府補(bǔ)貼的前提下，通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)自身利益。

財(cái)政部有關(guān)人士對《財(cái)經(jīng)》記者表示，“補(bǔ)貼農(nóng)戶保費(fèi)效果最直接。”該官員認(rèn)為，該機(jī)制的重點(diǎn)，在于商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)基于精算確定商業(yè)可持續(xù)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率，政府根據(jù)該險(xiǎn)種市場費(fèi)率給農(nóng)民補(bǔ)貼，農(nóng)戶可借助補(bǔ)貼抵御自然風(fēng)險(xiǎn)，商業(yè)機(jī)構(gòu)可通過參與農(nóng)險(xiǎn)獲得盈利。

某財(cái)險(xiǎn)公司的高管對《財(cái)經(jīng)》記者表示，此舉有可能達(dá)成政府、企業(yè)和農(nóng)戶的三贏格局，關(guān)鍵在于三方能否真正形成有效互動。基于市場運(yùn)作機(jī)制設(shè)計(jì)的試點(diǎn)，必然要經(jīng)歷市場的考驗(yàn)。

10億元如何確定

相對于其他財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)品種，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)帶有更多的政策意味。

從國際經(jīng)驗(yàn)看，其實(shí)并非所有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)都具有政策依賴性。因此，決策者需要厘定政策的邊界。目前， 中國的小麥、玉米、水稻、棉花等農(nóng)作物保險(xiǎn)、家畜家禽死亡保險(xiǎn)等都屬于保費(fèi)偏高的保險(xiǎn)產(chǎn)品。

據(jù)財(cái)政部有關(guān)人士介紹，此次試點(diǎn)險(xiǎn)種鎖定玉米、水稻、大豆、小麥和棉花等五種作物，主要就是因?yàn)樗鼈冴P(guān)系國計(jì)民生，保險(xiǎn)價(jià)格較高，農(nóng)民難以承受。

《管理辦法》指出，中央財(cái)政補(bǔ)貼的險(xiǎn)種，其保險(xiǎn)責(zé)任為無法抗拒的自然災(zāi)害。至于畜禽養(yǎng)殖保險(xiǎn)，由于道德風(fēng)險(xiǎn)較高和管理成本太大，從歷史數(shù)據(jù)看賠率極高，暫未列入試點(diǎn)范疇。

財(cái)政補(bǔ)貼的份額又面臨一番激烈的討價(jià)還價(jià)。保險(xiǎn)行業(yè)內(nèi)有觀點(diǎn)認(rèn)為，國際上對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼平均為60%至80%；財(cái)政部的調(diào)研結(jié)論則是，國際上政府補(bǔ)貼份額平均約為40%左右。因此最終的實(shí)施方案將補(bǔ)貼比例折衷為 50%，其中中央財(cái)政支付25%，地方財(cái)政原則上不少于25%，也可酌情增加補(bǔ)貼以減輕參保農(nóng)戶的負(fù)擔(dān)。

試點(diǎn)險(xiǎn)種和地區(qū)確定后，需要對保費(fèi)總額進(jìn)行測算。據(jù)了解，考慮到試點(diǎn)初期需要盡可能控制風(fēng)險(xiǎn)，上述補(bǔ)貼險(xiǎn)種以“低保障、廣覆蓋”為原則確定保障水平。按慣例，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可據(jù)成本、產(chǎn)量、收入等三個因素確定保障標(biāo)的。由于農(nóng)村的人力成本較難評估，最終只根據(jù)五種作物的物化成本核算保費(fèi)。

此次試點(diǎn)，保障標(biāo)準(zhǔn)主要為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物化成本，包括種子、化肥、農(nóng)藥、灌溉、機(jī)耕和地膜等費(fèi)用。據(jù)對六個省（區(qū)）上述五種作物的播種面積統(tǒng)計(jì)，取五個品種可保面積的一半計(jì)算保費(fèi)，據(jù)此得出大約40億元的總保費(fèi)規(guī)模，中央財(cái)政補(bǔ)貼按25%的比例，確定為10億元。

相對于2006年全國農(nóng)險(xiǎn)8億元的總規(guī)模，10億元堪稱大手筆；而相對于全國潛在的農(nóng)險(xiǎn)需求，卻又顯得杯水車薪。無論按照哪一種評價(jià)體系，“保成本”對應(yīng)的只能是一個相對偏低的保障水平。作為投石問路之舉，“低保障，廣覆蓋”并不難理解，但難免降低農(nóng)戶的投保熱情。

企業(yè)搶灘

目前，中國人保、中華聯(lián)合保險(xiǎn)公司、吉林安華農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司等保險(xiǎn)公司對此輪試點(diǎn)顯示極大的興趣，但試點(diǎn)方案并未指定保險(xiǎn)公司參與此事。財(cái)政部官員表示，試點(diǎn)的開展方式和合作企業(yè)，主要由地方政府自主選擇。

春耕季節(jié)已經(jīng)開始，如何制定合理的費(fèi)率，吸引農(nóng)民參保的同時又能獲得合理的利潤，這是保險(xiǎn)企業(yè)的首要挑戰(zhàn)。

4月12日，中國人保控股公司在全系統(tǒng)下發(fā)了“大力發(fā)展農(nóng)村保險(xiǎn)的指導(dǎo)意見”（下稱《指導(dǎo)意見》），提出了發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的長期規(guī)劃。中國人保股份公司則重新成立了農(nóng)險(xiǎn)部。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，目前，各地分公司已分別與當(dāng)?shù)卣忧ⅲD獲得地方政府的支持。各有關(guān)保險(xiǎn)公司正在抓緊設(shè)計(jì)保單，計(jì)算費(fèi)率，預(yù)計(jì)試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)險(xiǎn)的具體產(chǎn)品，最快5月初就能面世。

僅僅介入享有補(bǔ)貼的政策性業(yè)務(wù)，顯然遠(yuǎn)非保險(xiǎn)企業(yè)的全部興趣所在。在人保的構(gòu)想中，是要在爭取介入政府補(bǔ)貼的試點(diǎn)業(yè)務(wù)的同時，還要積極開展失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)民工人身意外保險(xiǎn)等，形成所謂“大農(nóng)險(xiǎn)”格局。

基于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的高風(fēng)險(xiǎn)，保險(xiǎn)企業(yè)心態(tài)復(fù)雜。一方面，由于農(nóng)險(xiǎn)利潤微薄， 企業(yè)并不希望出現(xiàn)低價(jià)競爭的局面；另一方面，企業(yè)希望能夠借“補(bǔ)貼”東風(fēng)，全面介入農(nóng)險(xiǎn)領(lǐng)域，因此也不希望地方政府設(shè)置排斥性政策。據(jù)記者了解，吉林省政府傾向于將本省試點(diǎn)業(yè)務(wù)交付由本省若干大型國企投資成立的安華農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營，此舉立刻遭到中國人保等公司的質(zhì)疑。

成敗地方政府

《管理辦法》規(guī)定，特定農(nóng)作物品種的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)將由省級政府組織開展。試點(diǎn)主導(dǎo)權(quán)下放給地方政府。這顯然將地方政府推到了一個成敗攸關(guān)的位置上。

根據(jù)試點(diǎn)原則，要求有關(guān)各方的參與都要堅(jiān)持自主自愿，這顯然是一個不小的挑戰(zhàn)。

《管理辦法》要求，試點(diǎn)省份應(yīng)積極推動農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，引導(dǎo)農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，穩(wěn)步擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍，保證中央補(bǔ)貼有“四兩撥千斤”之效。

但財(cái)政部官員認(rèn)為，目前最大的難點(diǎn)就是能否吸引足夠的農(nóng)民參保。補(bǔ)貼的盤子雖然不小，但農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)普遍認(rèn)識不足，而保障程度亦不甚高，自愿參保難度較大。而一旦使用強(qiáng)制性手段，將違背“市場運(yùn)營”這一原則。

對此，上述辦法還明確，如果中央確定的補(bǔ)貼險(xiǎn)種投保率低于20％，財(cái)政部將視情況取消對該省份或該險(xiǎn)種下年度的保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)。對于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)、省級財(cái)政部門提供虛假材料騙取保費(fèi)補(bǔ)貼資金的，財(cái)政部將扣回相應(yīng)補(bǔ)貼資金，并酌情扣減下年度補(bǔ)貼比例，情況嚴(yán)重的，將取消對該省份的保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)。

目前，財(cái)政部并未要求試點(diǎn)省份對參與試點(diǎn)的保險(xiǎn)公司實(shí)行招標(biāo)，但是財(cái)政部有關(guān)人士表示，在省域內(nèi)，如有兩家以上保險(xiǎn)公司參與，還是實(shí)行招投標(biāo)比較好，這樣有利于提高保險(xiǎn)服務(wù)的質(zhì)量。

至于未來補(bǔ)貼資金會否增加，財(cái)政部有關(guān)人士表示，今年只是試點(diǎn)，以后是否增加，關(guān)鍵看試點(diǎn)效果，“這在很大程度上取決于地方政府的積極性和保險(xiǎn)公司的經(jīng)營水平。”