電改尋求農(nóng)電突破

農(nóng)電改革有望成為“輸配分開”改革的試金石，但首先需要解決的問題是厘清產(chǎn)權(quán)

電力體制改革進(jìn)入徘徊期后，關(guān)于農(nóng)電體制改革的探索在悄悄摸索中。

《財(cái)經(jīng)》記者從電監(jiān)會電力體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室獲悉，目前電改辦正在抓緊進(jìn)行農(nóng)電體制改革的課題研究，預(yù)計(jì)相關(guān)課題將在今年年末完成。“農(nóng)電可能成為電力改革的突破口，甚至可能作為輸配分開的試金石。”7月下旬，一位正在參與調(diào)研的專家透露。

在2002年制訂的電力體制改革方案中，中國電力改革的進(jìn)程大致劃分為幾步：首先是廠網(wǎng)分開，將原國電公司拆分成國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司和中電投、華能、大唐、華電、國電等五大發(fā)電集團(tuán)，形成發(fā)電側(cè)競爭，這一步在2003年已經(jīng)完成；下一步是實(shí)行輸配分開，即進(jìn)一步拆分兩大電網(wǎng)公司，從資產(chǎn)、財(cái)務(wù)、管理和人事上將電網(wǎng)的終端輸送、配電、售電環(huán)節(jié)從電網(wǎng)的主干網(wǎng)中分開，從而進(jìn)一步削弱電網(wǎng)企業(yè)的壟斷格局，在售電側(cè)形成競爭。但這一步走至2006年陷入停頓。

此時(shí)，農(nóng)電體制改革作為今年下半年重點(diǎn)推進(jìn)的電改內(nèi)容之一，進(jìn)入了電力政策制定者的視野。7月20日，電監(jiān)會主席尤權(quán)在部署電力監(jiān)管工作時(shí)指出，電監(jiān)會下半年將結(jié)合農(nóng)電體制改革、輸配分開改革試點(diǎn)以及輸配電價(jià)改革，培育獨(dú)立的配售電主體。

由于在農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)過程中，投資主體紛繁復(fù)雜，部分地方發(fā)電與電網(wǎng)合一。要推進(jìn)農(nóng)村電力體制改革，首先需要解決的是厘清產(chǎn)權(quán)，解決農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)中形成的歷史問題。

3000億農(nóng)網(wǎng)改造資產(chǎn)誰屬

由于歷史原因，中國的農(nóng)電的產(chǎn)權(quán)格局非常復(fù)雜。

在1998年進(jìn)行農(nóng)村電網(wǎng)改造之前，中國約有2400多個(gè)縣級供電局和企業(yè)負(fù)責(zé)農(nóng)村電力的輸送，其中三分之一由上級電網(wǎng)公司對供電局和供電企業(yè)進(jìn)行直接管理，稱為直管直供縣；三分之一由供電局或企業(yè)自行經(jīng)營，稱為躉售縣；另有三分之一則完全由企業(yè)自己發(fā)電自己供電，稱之為自供自管縣。

直管直供縣的配電網(wǎng)（110千伏以下的電網(wǎng)）主要是中央資產(chǎn)，但也有部分地方資產(chǎn)和集體資產(chǎn)；在躉售縣和自管自供縣中，配電網(wǎng)資產(chǎn)則主要屬于地方，也有少量資產(chǎn)為農(nóng)民集資上劃和企業(yè)投入。

1998年6月以后，國家實(shí)施了兩期大規(guī)模農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)與改造。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1998年6月至2003年年底，國務(wù)院專門劃撥國債資金作為農(nóng)網(wǎng)改造的資本金，再加上農(nóng)業(yè)銀行貸款，共投入農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)與改造項(xiàng)目資金2884億元。

此外，2003年，國家還對縣城電網(wǎng)建設(shè)與改造，投入了334.2億元。據(jù)新華社消息，自1998年開展的農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)與改造，累計(jì)投資達(dá)3800億元，超過建國50年農(nóng)網(wǎng)投資的總和。

上述投資使中國形成了世界上最大的農(nóng)村電網(wǎng)，鄉(xiāng)、村、戶通電率分別達(dá)到99.9%、99.8%和99.4%。

中電聯(lián)的統(tǒng)計(jì)顯示，截至2006年底，全國3211家地縣級供電企業(yè)中，國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司直供直屬的為1196家，控股或代管的為1353家，地方自供自管的為662家。

但是，農(nóng)網(wǎng)改造工程造就的這筆巨額電網(wǎng)資產(chǎn)究竟產(chǎn)權(quán)誰屬，正在成為一個(gè)難題。雖然國務(wù)院在下達(dá)這筆資金的時(shí)候，已經(jīng)詳細(xì)地列出了中央財(cái)政、地方財(cái)政和銀行貸款的出資額度，但是并未明確投資主體，而且初步投資后的還貸由地方企業(yè)自行負(fù)擔(dān)。這些電網(wǎng)資產(chǎn)究竟屬于中央國有資產(chǎn)還是地方國有資產(chǎn)，頓成爭論焦點(diǎn)。

“對這些問題，中央直屬電網(wǎng)企業(yè)、地方政府的看法不同，也存在較多糾紛。”中國電力企業(yè)聯(lián)合會（下稱中電聯(lián)）一位專家透露。

由此，中電聯(lián)歷時(shí)一年完成了對農(nóng)村電網(wǎng)的調(diào)研，并在此基礎(chǔ)上形成了《農(nóng)電體制改革調(diào)研報(bào)告》。報(bào)告指出，對于這部分資產(chǎn)的歸屬，電網(wǎng)公司與地方政府各執(zhí)一詞。

電網(wǎng)公司認(rèn)為，農(nóng)網(wǎng)改造資金來源主要是國債資金和商業(yè)銀行貸款，各省電網(wǎng)公司作為承貸主體，是項(xiàng)目法人，具體負(fù)責(zé)國債、商業(yè)銀行貸款的統(tǒng)貸統(tǒng)還，并在省電網(wǎng)公司相應(yīng)地發(fā)生了一筆巨額債務(wù)。

“既然農(nóng)網(wǎng)改造工程所形成的資產(chǎn)與省電網(wǎng)公司的負(fù)債及還貸責(zé)任相對應(yīng)，農(nóng)網(wǎng)改造工程還貸資金形成的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)當(dāng)歸省電網(wǎng)公司所有。”國家電網(wǎng)公司下屬一位省電網(wǎng)公司的相關(guān)負(fù)責(zé)人在調(diào)研中指出。

而一位近期參加國家電網(wǎng)公司農(nóng)電改革會議的專家稱：“國網(wǎng)甚至把代管的供電企業(yè)資產(chǎn)也一并收上來。”

在“廠網(wǎng)分開”的電力改革之中，發(fā)電側(cè)的資產(chǎn)被剝離出去，而各省電網(wǎng)公司資產(chǎn)則按區(qū)域劃歸國家電網(wǎng)或者南方電網(wǎng)公司，成為其全資所有的子公司，這些資產(chǎn)均屬中央國有資產(chǎn)。

雖然有個(gè)別地方政府如廣東省政府表示可接受農(nóng)網(wǎng)產(chǎn)權(quán)上劃給省電網(wǎng)公司，但許多地方政府和地方電力企業(yè)則認(rèn)為，省級電網(wǎng)公司只是項(xiàng)目法人，并非農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)與改造投資的出資人。農(nóng)網(wǎng)還貸資金是通過全省電費(fèi)加價(jià)均攤來籌集，加價(jià)的對象主要是省級及以下地方電力用戶。農(nóng)網(wǎng)產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于地方政府。

面對以上種種爭論，中電聯(lián)的調(diào)研報(bào)告指出，應(yīng)組織專家成立專項(xiàng)課題組， 在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，盡早明確農(nóng)網(wǎng)改造資本金的出資人，明確農(nóng)網(wǎng)建設(shè)改造還貸資金形成資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬，同時(shí)開展對原有存量資產(chǎn)的評估和債權(quán)、債務(wù)摸底工作。

投融資體制之爭

隨著國債資金改造農(nóng)網(wǎng)投資階段結(jié)束，以及貼費(fèi)政策（國家支援電力建設(shè)的政策之一，規(guī)定每度電補(bǔ)貼給電力公司0.01元－0.02元用以還本付息）的取消，農(nóng)網(wǎng)后續(xù)建設(shè)的資金失去了來源。近年來，農(nóng)網(wǎng)發(fā)展緩慢已成為不爭的事實(shí)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十五”期間，中國220千伏以上的電網(wǎng)年增長率18％；110千伏電網(wǎng)的發(fā)展速度6.5％；10千伏以下的電網(wǎng)的發(fā)展速度僅為4.6%。

“縣級供電企業(yè)絕大部分都是屬于代管。農(nóng)電現(xiàn)在只能是維持生存的問題，談不上發(fā)展。”一位電監(jiān)會的專家指出，“責(zé)權(quán)不明晰，誰都難以進(jìn)一步投入。農(nóng)網(wǎng)下一步改造和發(fā)展的問題非常嚴(yán)峻。”

對于這一問題，業(yè)界也存在兩種截然不同的看法。

根據(jù)國家電網(wǎng)公司的農(nóng)電規(guī)劃，“十一五”期間，農(nóng)網(wǎng)投資估算為1200余億元。國網(wǎng)下屬公司農(nóng)電部一位相關(guān)負(fù)責(zé)人曾告訴記者，農(nóng)電籌措資金的方式主要有建設(shè)投資低息貸款、國家的扶持性資金，自籌少量資金等，但在現(xiàn)有的農(nóng)電管理體制之下，國家應(yīng)加大對農(nóng)網(wǎng)建設(shè)的投入。

中國投資協(xié)會能源研究中心副理事長陳望祥認(rèn)為，農(nóng)電的投融資改革，還是要走投資主體多元化的道路，要以地方政府為主體。“電力改革之前，電網(wǎng)和電廠都是一家辦，電力體制改革之后，是電廠大家辦，電網(wǎng)一家辦，這個(gè)模式需要改。”

“輸配分開”試金石

“輸配分開”曾經(jīng)是電力改革繼“廠網(wǎng)分開”（發(fā)電與電網(wǎng)分開）之后要繼續(xù)推進(jìn)的改革目標(biāo)，電監(jiān)會曾寄望在“十一五”期間重點(diǎn)推進(jìn)。然而，在經(jīng)歷了一年的爭論之后，2006年國務(wù)院下達(dá)的《關(guān)于“十一五”深化電力體制改革的實(shí)施意見》，最終未能將這一改革目標(biāo)寫入“十一五”電改內(nèi)容，僅僅保留了“進(jìn)行輸配分開試點(diǎn)”的說法。

電監(jiān)會政策法規(guī)部主任、電力體制改革辦公室副主任王強(qiáng)在一次接受采訪時(shí)曾表示，輸配不分的體制已經(jīng)成為各項(xiàng)電力改革向前推進(jìn)的障礙。

在此情況下，各界寄望于農(nóng)電成為進(jìn)行輸配分開的一個(gè)突破口。

據(jù)電力業(yè)內(nèi)資深人士介紹，農(nóng)村發(fā)電和供電企業(yè)情況復(fù)雜，有少數(shù)地方已經(jīng)改制，有的縣鄉(xiāng)電力公司與省市電網(wǎng)公司一起成立股份公司，也有的與地方發(fā)電企業(yè)聯(lián)合。甚至有些地方已經(jīng)出現(xiàn)了供電企業(yè)之間的競爭。比如云南西雙版納就有兩個(gè)供電公司，一個(gè)是地方的，一個(gè)是國網(wǎng)公司下屬云南省電網(wǎng)公司所有的，連電線桿都修成兩排，兩家公司互相搶客戶、搶電量。

“可以這么說，農(nóng)電管理體制的改革就是輸配分開改革的組成部分。”陳望祥告訴《財(cái)經(jīng)》記者，長期以來，很多地區(qū)的躉售縣，以及自管自供縣的供電企業(yè)，其輸配在體制上早已分開。“這說明，在配電側(cè)，完全可以像發(fā)電側(cè)一樣組建獨(dú)立核算的公司，形成配電側(cè)的投資主體多元化。”

而中電聯(lián)《農(nóng)電體制改革調(diào)研報(bào)告》指出，兩期的農(nóng)村電網(wǎng)大規(guī)模建設(shè)與改造，使各省的縣級供電企業(yè)配電網(wǎng)大大加強(qiáng)，資產(chǎn)總量顯著上升，已經(jīng)具備了實(shí)施輸配分開的條件。

該報(bào)告建議，現(xiàn)階段，在考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源分布情況的前提下，可在各省內(nèi)分區(qū)域成立配電公司，以培育具有競爭力的獨(dú)立配電實(shí)體。在條件具備的地區(qū)，開展發(fā)電企業(yè)向配電公司直接供電的試點(diǎn)工作。

在電監(jiān)會正在進(jìn)行的專項(xiàng)調(diào)研中，有關(guān)專家也提出建議，應(yīng)將農(nóng)電改革和輸配電改革結(jié)合起來，作為下一步電力體制改革的方向。