農信社改革：尷尬央票

央行厲行“花錢買機制”原則，農信社的央票兌付并未如預想般順利，農信社改革難關未過

“我們發現很難達到央行的標準。”四川當地一家農信社的負責人口氣頗為幽怨：“我們已經將申請央票兌付的時間由今年4月推遲到了7月，因為我們只有兩次申請機會，如果都沒有通過，以后就永遠無法兌付了。”

央票是對“專項中央銀行票據”的簡稱。根據國務院的農信社改革政策，以農信社2002年底實際資不抵債數額的50％為基數，央行向農信社發行等額專項票據，用以置換信用社的不良貸款。兩年期的票據到期后，如果農信社達到央行的改制標準，可以此票據兌付現金，用以補充農信社的資本金。只有把央票兌付，農信社改制享受的“免費午餐”才算真正落到了腹中。

但是，此次“免費午餐”吃來不易。

7月底，四川銀監局有關人士告訴《財經》記者，四川轄區的農信社共申請了95.97億元央票兌付，這些票據在今年4月起陸續到期，但票據兌付的申請工作直到現在才剛剛啟動。“四川申請央票的農信聯社有21家，只有六七家能夠達到要求。”四川銀監局陳應雄處長說。

不僅僅是四川。7月以來，進入第二批改革的21省市的農信社央行專項票據陸續到期，進入兌付的高峰期。從農信社票據兌付的現狀來看，整體情況并不樂觀。在第一批的八省市農信社試點中，票據兌付也僅剛剛過半。

農信社們將之簡單歸結為央行單方面提高了兌付標準，“為什么不能像支持國有銀行改革一樣，痛快拿出幾千億給農信社？”

然而對于央行而言，在實踐中完善并嚴格執行兌付標準，是“花錢買機制”最重要的環節。專家指出，央行如果不能在農信社改革中堅持必要的兌付標準，“再拿幾個幾千億”也解決不了農信社的根本問題。參與各方能否進行真正痛苦的改革，而不是單純的“套取央行資金”，是讓這場改革不至于變質的重要催化劑。

并非“免費的午餐”

農信社的這輪改革啟動于2003年8月，國務院下發《關于深化農村信用社改革試點的方案》，決定在浙江、山東、江西、貴州、吉林、重慶、陜西和江蘇八省市率先進行農信社改革試點。2003年年底，試點方案獲得批準后正式實施。

試點方案的基本內容包括：明確提出由省級政府承擔轄內農信社的管理和風險責任；可以選擇股份制、股份合作制、繼續維持合作制等制度形式，推行股權結構多樣化、投資主體多元化，吸收各類經濟主體和自然人入股；給予八省市部分農信社保值儲蓄利息貼補及適當稅收優惠政策；當然還有最重要的，農信社歷年虧損和資產損失原則上將由中央和地方共同分擔，中央將承擔農信社歷年虧損和資產損失的一半——這一半正是由央票來填補。

根據央行公布的數據，截至2006年底，央行共發行專項票據1656億元，其中首批試點的八省市農信社獲得了380億元資金扶持（包括中央銀行專項票據和專項借款）。

這只是第一步，還并不意味著農信社從央行獲得了真金白銀。要獲得實際兌付，農信社需要達到諸多條件：實行信用社和縣（市）聯社兩級法人體制的信用社資本充足率要達到2％，實際統一法人體制的信用社資本充足率要達到4％，農村商業銀行或農村合作銀行資本充足率要達到8％；按“一逾兩呆”口徑考核，不良貸款比例較2002年12月末的降幅不低于50％。

如果到期時資本充足率和不良貸款比例未能達標，可以延期兩年；如果兩年后仍未達標，人民銀行將以其不良貸款和歷年掛賬虧損置換回專項票據——回歸原狀。

方案實施以后，央行對兌付方案進行了一些關鍵的微調，如控制成本費用支出、資本金適用最新的核定方法等，這是最初方案里所沒有的。“在開始兌付的時候，人行的一個副行長發現了這個問題，并且要求提高兌付條件。”一家農信社的負責人說。

“現在人行要求將呆滯資產的40％、抵債資產的50％沖銷掉，也就是要求我們將這部分資產變現處置，”四川儀隴縣農信社一位陳姓副主任說，“這對我們來說相當于扣除了3000萬元的資本金。我們現在的資本充足率是8.56％，如果按照央行的要求，就只剩下0.38％了。”

“在票據兌付審批時，此前條文規定中沒有的指標被列進來，讓我們措手不及。” 云南省農信聯社的一位高管說，“達標難度相當大”。

從2006年4月開始，央行專項票據陸續到期。但實際兌付情況不樂觀。

根據銀監會的統計，截至到今年上半年，全國一共有505家農信社成功兌付票據，兌付金額為311億元，其中第一批試點的八省市有435家成功兌付，兌付金額為255.23億元，分別占兌付家數和兌付金額的66％和67％。此時距離票據最開始發放已經三年有余，而第一批380億元的央行票據還有100多億元沒有兌付。

艱難的兌付

現在，第二批21家省市的農信社央行票據也已經到期，進入兌付的高峰期。但據記者采訪發現，目前的觀望者多過申請者。

“現在要達到人民銀行的兌付標準很難，第一批的八省市部分地區都已經喪失信心，說達不到就算了。”一位地方銀監局的官員不無“賭氣”地表示。

實際上，在首期票據兌付受挫之后，農信社和地方政府都做了一定努力，“為了讓農信社順利兌付，地方政府采取了一些措施，如劃撥土地置換不良資產、政府清欠等手段。”前述銀監局官員稱。

山東和浙江是票據兌付情況最好的地區。山東省農信社總共申請了131.86億元央行專項票據，目前已經兌付了105.9億元；浙江兌付了30余億元，占總規模37.64億元的80％以上。同為第一批試點省市的江蘇則兌付了71.86億元央票中的37.6億元。一方面，這固然是因為兩地農信社資質相對較好，更直接的原因則是地方政府支持較有力度。無論浙江還是江蘇，兩地農信社經驗總結中對地方政府扶持的感念均躍然紙上。

這揭示出央票兌付困境中的一個隱憂。比起化解歷史包袱，更難的是如何在農信社建立新機制。在采訪中，《財經》記者清晰地感覺到，所有的農信社都將票據兌付當成農信社當前的頭等大事，建立機制本身則并未得到足夠重視。

多位專家指出，為了拿到“醫藥費”，地方政府作為農信社的管理者，或置換不良資產、或發動貸款、存款戶、員工入股、或政府出面清欠，以達到票據兌換的“硬條件”。這恰恰人為地掩蓋了農信社在機制、體制上并未發生實質變化的事實。

事實上，目前央行票據的兌付條件除了資本充足率、不良貸款，還包括法人治理、經營機制轉換、案件處置、成本費用的控制等一系列指標，但各地往往只追求表面財務指標的達標，而對內部機制改革所要求的、很難量化的“軟指標”置之不理。

“即使完成兌付的農信社，也大多不是真達到了條件。”一位監管官員一語道破天機。

二次改革勢所難免

“央行正承受著雙重壓力。如不兌付，要面對來自農口、銀監部門的壓力，被指偏向國有銀行改革；如不講原則予以兌付，則是對改革的不負責任，未來很快也會得到印證。”一位知情者分析。這正是央行現在的兩難處境。

事實上，農信社改革三年多來，公開媒體上對于農信社改革的成效評價一直有著迥然不同的意見。

一種意見認為，農信社改革取得了空前的階段性成功，甚至急于“總結經驗”：農信社已經扭轉了近十年的資不抵債、全行業虧損，到今年年底資本充足率達到4％，全行業恢復盈利；預計到明年年底，將有150家到200家農村商業銀行和農村合作銀行誕生……，總之是一個“了不起的成功”。

另一種意見則認為，農信社改革只是財務重組上獲得了表面上的一定成功，但在治理結構、管理模式、監管模式、經營機制轉換、信息質量和披露等多方面，仍然存在著嚴重問題。

更激烈的意見認為，目前的整個農信社改革方案遠遠偏離了正確的軌道：既得利益者牢牢把持著農信社，不愿意把管理權交給真正的所有者。因此，應從農信社的監管體系乃至改革方案進行重新梳理。

已有部分業內人士認識到了這點。浙江農信社理事長朱范予對《財經》記者表示，“央行專項票據注資農信社只是改革的第一步。”

中國人民銀行行長周小川在農村信用社改革之初，曾提出農村金融改革“花錢買機制”的要點：一是正視歷史包袱；二是提供持續的正向激勵機制；三是特別注重防范道德風險。

“花錢買機制”的目標則包括三個方面：一是完善農村信用社的治理結構；二是通過省級政府，創造農村信用社商業可持續發展的生態環境，包括避免地方政府干預信用社的經營，地方政府幫助信用社清收不良貸款，打擊逃廢債等；三是支持當地經濟發展，使當地經濟金融良性循環。

換言之，評價信用社試點改革能否達成“花錢買機制”的目標的核心內容，在于是否建立了一個商業可持續發展的信用社體制，其中治理結構改革又是體制轉換的核心。然而，農信社當前的央票兌付困境恰恰證明即使是財務重組也未見得容易，更不用說機制的轉換等深層次改革。

2006年底，銀監會力推農信社貸款五級分類的初分和考核驗收工作告一段落，并透露了一個冷酷的事實：截至2006年底，按商業銀行從2001年起通行的貸款風險分類（俗稱五級分類）標準，農信社的不良貸款比例高達27.7％，這比農信社按一逾兩呆（也稱四級分類）標準的數據要高16個百分點。按照2006年底農信社已分類資產26362億元計，農信社的不良資產再次高約7300億元。這意味著把當下農信社所有股本、撥備、盈利都用于彌補不良資產的損失也不夠，農信社事實上仍處于嚴重資不抵債的窘境。

無論主觀上愿不愿意承認，農信社需要對具體的改革方案做徹底的反省和調整，包括改革目標、試點設計、指導原則、評價標準、時間框架等，農信社二次改革已經在所難免。這勢必將成為下屆政府上臺伊始便要面對的嚴峻挑戰。