農轉非社保重慶模式權衡

重慶將失地農民社保交由商業保險公司經辦，引發關于政府社保責任和農民權益得失的爭論，重慶失地農民社保政策面臨重大調整

秋雨淅瀝，剛滿40歲的重慶市原渝北區人和鎮農民楊亞山坐在家門口，神情茫然。

她的家是座兩層的小樓，坐落在人和鎮政府對面的山嶺高處，二層住人，一層開了個鄉村茶樓。時近正午，茶樓里除了一張張布滿灰塵的桌椅，空空蕩蕩。

一年前，政府要在此地建植物園，她所在的人和鎮大坡村六組的土地被政府全部征用，她一家與鄉親們同時轉為城鎮戶口。楊家共有三口人，丈夫早已農轉非，她和未成年的孩子獲得征地補償近10萬元。

對于將來的生活，楊亞山很迷茫。她本來希望能參加“重慶市征地農轉非養老保險”，每月領210元生活費，但因征地時她年齡差五個月不足40周歲，未能實現。

根據重慶市的規定，凡征地農轉非人員，在征地時男性超過50周歲、女性超過40周歲的，可從征地補償費中取出2.35萬元交給當地人壽保險公司，然后每個月按照210元的標準領取生活費，直至終老。這個保險計劃就是“重慶市征地農轉非養老保險”。

對楊亞山來說，每月210元不算多，“每天才有7元錢，現在糧食、豬肉漲價，連一天的生活費都不夠”；但是較之把2.35萬元存入銀行，“還是劃算”。因為目前銀行五年期定期存款的利息不過5.49%，而上述保險計劃每年可以保證10%的收益，利差由政府來補貼——所謂每月210元的“生活費”，其實就是這些本金10%的年利息。

據重慶保監局人身保險監管處處長劉詠介紹，重慶市自1992年實行“征地農轉非養老保險”，至今已有14.3萬“失地農民”參加了該項計劃。參與該保險計劃的保險公司有四家，分別是中國人壽、新華人壽、泰康人壽等重慶分公司和中新大東方人壽。截至2007年6月底，該業務覆蓋了重慶市18個區縣，累計承包本金 27億元。

作為農民，楊亞山對自己未能擠入這個“征地農轉非養老保險”略有遺憾。但她不知道，由于中央政府近年來對失地農民社會保障問題多次出臺政策，重慶市政府正在研究建立失地農民整體性養老保障政策。上述曾被譽為“失地農民養老保險”的“重慶模式”也面臨重大調整，甚至牽動了農民、政府、保險公司甚至保監會各方的神經。

社保部門質疑

上世紀90年代后，中國城市化進程加快，失去土地的農民與日俱增。據勞動保障部門統計，目前中國有失地農民4000多萬，每年還以300多萬的速度遞增。重慶市作為最年輕的直轄市也不例外。

1998年至2004年，重慶市僅農轉非的失地農民就有43.78萬，1982年后所有失地農民總量可能超過100萬人。這些人大多缺乏生存能力，征地后“就業無崗、生活無著、社保無份”，成為社會穩定的威脅。

為解決失地農民基本生活，重慶市早在1992年就出臺文件，要求區縣政府作為投保人，把“征地農轉非退養人員”（男50歲以上、女40歲以上）的安置補助費作為保險費，向當時的中國人保公司投保；或者交由民政部門、建設銀行、鎮政府等機構進行養老安置，執行個人養老保險條款，預定利率為8.8%。這是重慶“征地農轉非養老保險”之始。

該做法后來屢經調整，從前期的強制參加變為自愿參加，逐漸形成了目前“失地農民養老保險”的“重慶模式”：征地農轉非者，只要征地時男超過50周歲、女超過40周歲，都可自愿選擇參保；由農民與當地人壽保險公司簽訂五年期參保協議，國土部門把農民所獲征地補償安置款中的2.35萬元一次性交給保險公司，保險公司按投保本金每年10%的利率每月給農民支付保險費。

按照現行政策，上述10%的利息中，商業保險公司只承擔同期五年期銀行存本取息利率，不足部分的利差由當地政府補貼；如果農民生活困難、患重病、遭受重大災害或死亡，經批準可以取回本金。

由于該模式限定了參保人員的年齡，而在征地后陸續達到該年齡條件的，并不能參加，據重慶市社保部門統計，該模式目前只覆蓋了全市現有征地農轉非人口的21%。

2004年以來，失地農民保障日益受到決策者重視。2006年4月，國務院辦公廳轉發勞動和社會保障部文件，要求各地政府必須盡快建立失地農民社會保障制度；凡是在城市規劃區內的，要納入城鎮職工養老保險體系；規劃區外的，可參加社會保障部門主辦的農民社會養老保險（參見《財經》2006年第9期“4000萬失地農民社保懸念”）。

根據上述文件要求，失地農民社會保障必須由社保部門負責。重慶“商業保險參與農民養老保險”做法受到挑戰。

2007年1月底，新華社內參正面報道了重慶的做法。此后，有關重慶模式的爭議浮出水面。

勞動保障部農村社會保險司司長趙殿國對《財經》記者表示：“重慶的做法并沒有覆蓋全體失地農民，既非真正的保險產品，也不是真正的社會保障，不過是政府貼息、保險公司經辦而已。”

在趙殿國看來，重慶各保險公司參與失地農民保險的做法，并未經過嚴格的市場招標程序。農民交付本金后，商業保險公司可用于投資；政府不但要補貼利差，還要一次性向保險公司支付5%的管理費。“重慶各級政府為此支付巨額財政成本，商業保險公司獲利甚多；政企合作還容易滋生腐敗”。

重慶市勞動保障局農保處處長向東則認為，農民所得甚少。他對《財經》記者說：“目前重慶市參加上述商業養老保險的有14萬多，由于參保時間不同，每月只能領取數10元到210元不等的生活費，即使按照最高標準，也僅僅與城鎮低保持平。”

向東認為，被征地農民享有社會保障，是農民作為公民的基本權利。而重慶歷史上保險公司參與農民的養老保險項目，只是在中央政策不明確的前提下，對部分失地農民所進行的一種試驗。目前，應該按照中央的政策，重新設計失地農民的社會保障問題。

保監會“力挺”

面對社會保障部門的質疑，保險業監管部門顯然并不認同。保監會認為，“重慶模式”是一種制度創新，是保險業參與失地農民社會保障的成功嘗試，可以借保險公司的管理、精算、網點優勢，節省政府的行政成本，開創“政府購買公共服務”的新模式。

中國保監會重慶監管局副局長秦士由認為：“商業保險公司參與征地農轉非人口養老保險，不僅可以減輕政府新設經辦機構和人員的壓力，節省財政成本，而且由于保險公司獨立于政府，可以有效抵御外部干擾，降低社保資金挪用、擠占等風險。”

在秦士由看來，“重慶模式”更重要的意義在于，商業保險公司參與失地農民養老保險管理后，政府社保部門可實現“管辦分開”，從此“集中精力于籌集社保資金、政策調研和業務監控，把自己從事務性工作中脫身出來，實現從‘辦農保’到‘管農保’的職能轉變。”

重慶保監局人身保險監管處處長劉詠告訴《財經》記者，重慶市政府當初之所以選擇商業保險公司參與征地農轉非養老保險，就是因為目前我國社會保障制度并不健全，且政府財力有限，不可能一次性把失地農民的養老問題解決到位，因而通過商業保險的運作，以利息補貼的辦法，分步到位，確保參保農民的基本生活。

“當時政府搞建設要征地，但一時又拿不出那么多錢。政府既然不能依靠社會保險解決被征地農民的安置問題，只好先借助商業保險的力量，給那些年齡偏大、就業困難的農民辦理養老保險，保障其基本生活。這是基于現實可能的選擇。”劉詠認為。

按照目前重慶的做法，征地農轉非養老保險本金，一般由負責征地的國土資源部門從農民的土地補償費和安置補助費中直接提取，然后交由商業保險公司。同時，區縣政府按照參保本金給予保險公司一次性5%的管理費。每季度區縣財政按照當時的銀行利息與10%的利息之間的差額，給保險公司補貼相應的利息。

重慶相關區縣政府每年要承擔多少的利息補貼？據重慶市農辦等部門2005年3月的一份調查報告：當時重慶“全市有15個區縣開展了儲蓄式養老保險，參保人數為107319人，占被征地人數的14.7%，投保總金額達到11.21億元，財政月貼息金額791萬元”。

也就是說，2005年初，財政每月的貼息接近800萬元，一年的利息補貼則接近1億元。如果按5%的管理費計算，對于這11.21億元的本金，政府還要一次性支付給商業保險公司共計5605萬元的管理費。

經辦的保險公司是賠還是賺？重慶保監局人身保險監管處處長劉詠認為，保險公司最多也是微利經營，不可能賺很多。在劉詠看來，保險公司只不過是提供一種社會服務，而服務是要成本的，政府提供的管理費補貼可以視為政府購買公共服務的價格。

她同時認為，“這比政府重新‘建廟召和尚’要省錢”。 據劉詠介紹，隨著四家保險公司參與競爭，一些區縣保險公司收取的管理費已降至1%-2%。

不過，據一些保險業業內人士估計，保險公司把這筆巨額資金存入銀行，自然不可能賺很多錢；但如果把這筆錢用于投資，尤其在最近一年市場如火如荼時，收益就相當可觀。

又據記者了解，中國人壽重慶分公司這十多億元的保險本金，可能已由中國人壽總部掌握。

針對社保部門關于保險經辦機構沒有招投標的意見，重慶保監局官員回應說，過去長期是中國人壽獨家代辦，確實是個問題；但2002年7月后，重慶市政府已同意新華人壽參與該業務。2005年后，重慶市政府已發文明確，對經辦機構可實行招投標。

記者了解到，中國保監會領導層對重慶模式相當推崇，并曾組織力量做過多次調研。2006年初，中國保監會主席吳定富曾把重慶的做法視為保險業參與農村社會保障建設的成功模式，向國務院主要領導作過專題匯報。

保監會的調研報告認為，重慶被征地農民養老保險，本質上是商業保險公司為被征地農民提供的基本養老保障服務。“有人認為這種做法是讓商業保險搶了社會保險的飯碗，不應成為一個發展方向，因而不值得提倡。事實上并非如此。”

保監會認為，社會保險和商業保險均是整個社會保障體系的一部分，應該是一種合作互補的關系，并非相互排斥。尤其是在當前城鎮居民社會養老保險覆蓋率不足一半的情勢下，商業保險參與被征地農民養老保險，可彌補現行社保制度的缺失，節省財政成本。

“重慶模式”何去何從

在當前社會保障基金管理體制下，社會保障部門與保險業監管部門的爭論，顯然具有部門利益的色彩。

但是如果超越部門利益的表象，“重慶模式”爭議問題恰恰在于：在政府財力有限的前提下，失地農民社會保障模式應如何選擇？

按照“重慶模式”，農民其實只能保障基本生存。記者在渝北區人和鎮采訪時，48歲的參保農民邢庭芳認為，每月210元生活費前兩年甚至比城鎮低保還低。而據重慶市保監局官方材料，由于參保時間的不同，農民交納的保費差別很大，當然每月能夠領取的生活費也相差很大。

具體而言，自1992年到1994年參保的農民，由于本金只有數千元，每月只能領30多元；1994年到1999年參保的農民，交納本金約為1.2萬元到1.5萬元，每月可領取100多元；1999年至2005年，農民所交本金為2.2萬元，每月可領取175元左右；2005年至今本金調整為2.35萬元，目前標準是每月210元。

另外，迄今為止，該制度也只是覆蓋了重慶市征地農轉非的五分之一左右。應該說，失地農民社會保障制度應該更為廣泛。據記者了解，自去年至今，重慶市政府多次召集財政、國土、社會保障等部門，研究如何調整“重慶模式”，建立更全面的失地農民社會保障政策。據知情者透露，勞動保障部和保監會都曾提出了自己的看法。

采訪中，大多數人認為，目前停止“重慶模式”并不現實；而與此同時，政府必須承擔失地農民的社會保障責任，加大財政投入力度，確保失地農民基本生活。

記者采訪的一位公共政策專家認為，從歷史看，重慶模式確實發揮了應有的作用，但是也存在諸多制度性缺陷。比如，農民獲得的征地補償費和安置補助費，是失去土地的財產性補償，農民自身應該具有自由支配的權力，并可擁有投資收益的權利。但是重慶模式1999年前卻是強制失地農民參保的。雖然政府給予利差補貼，其實是農民喪失了資金使用的權利。

更重要的是，農民交付本金后，這些本金的實際價值并沒有隨著通貨膨脹同步調整。而1997年的1萬元與2007年的1萬元差別懸殊。如果參保農民自1997年參保，30年后終止，農民拿到的本金其實已經大大縮水。

再者，目前各保險公司對參保農民本金的運用缺乏監管，是否投資、投資的收益如何分配，都缺乏監督，也不在農民的參保協議上明示。這也是致命的制度缺陷。

2007年5月，勞動保障部與國土資源部聯合下發文件，要求各地把失地農民納入社會保障體系，凡是沒有出臺失地農民保障政策的地方，不予批準征地。對于已有征地農民要做到“應保盡保”（參見《財經》2007年第10期“征地審批社保先行”）。

在如此形勢下，“重慶模式”何去何從？在財力有限的前提下，如何平衡城市化與農民權益的關系？如何處理商業保險與社會保障的關系？重慶擁有3000多萬人口，農民占2300多萬，作為“統籌城鄉綜合改革試驗區”，重慶的農民社會保障制度建設尤為引人注目。