社會保險求法

《社會保險法（草案）》回避了諸多敏感問題，距離實至名歸的社會保險“基本法”目標尚遠

一項多年來爭議頗多的法律草案——《社會保險法（草案）》，終于在 11月28日由國務院總理溫家寶主持召開的第197次國務院常務會議上討論，并獲得原則通過。

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，《社會保險法》立法啟動以來，草案歷經(jīng)多次較大改動。此次國務院常務會原則通過的版本，由于融合了多個部門不同利益的取向，對一些構(gòu)建社會保險基本框架的重要問題并沒有給出明確的答案。 根據(jù)全國人大常委會今年的立法計劃，該法律草案將在12月底的常委會會議上首次提請審議，距國務院常務會議原則通過不到一個月，草案修改完善任務相當緊迫。

一位參與立法的專家告訴《財經(jīng)》記者，最終的立法能否取得實質(zhì)性的突破，使得《社會保險法》成為實至名歸的社會保險“基本法”，一方面取決于最后修改草案時決策者能否直面問題，另一方面更取決于全國人大常委會能否拿出彌合各方利益和觀念沖突的有效方案。

社會保險亟待“基本法”

社會保險，是指由國家通過立法，強制性向符合資格的國民征收一定比例的社會保險費，形成社會共濟，防范風險，令履行了繳費義務的保障對象在年老、失業(yè)、患病、工傷等情況下，可以獲得一定的經(jīng)濟補償。

在中國，社會保險制度已經(jīng)實施多年，但是并沒有專門的《社會保險法》。目前，城鎮(zhèn)社會保險制度主要依據(jù)1994年頒布的《勞動法》和由國務院發(fā)布的《社會勞動保險費征繳暫行條例》。在工傷保險和失業(yè)保險方面，國務院也出臺了有關條例。但在養(yǎng)老、醫(yī)療、生育保險方面，僅出臺過一些政策性文件，尚無專門法律法規(guī)。

在不少專家看來，綜合性社會保險基本法的缺失，令中國目前的社會保險立法缺乏合理的立法理念和明確的價值取向。在立法形式上，以行政法規(guī)、部門規(guī)章及地方法規(guī)為主，法律法規(guī)數(shù)量少、層次低，立法分散，難以形成體系，甚至不同政策或者規(guī)章之間相互矛盾，操作性受到限制。由于現(xiàn)有法律體系對有關部門或企事業(yè)單位履行社會保險義務也缺乏應有的強制約束力，一旦有關社會保障問題發(fā)生爭議，立法滯后使得仲裁機構(gòu)和司法機關有時無法進行仲裁或判決。同時，社會保險基金的管理、監(jiān)督也不夠規(guī)范、有效，上海社保案的發(fā)生便是一個典型的反面例證。

此外，中國在城鄉(xiāng)之間、不同人群之間，社會保險制度還存在差異，而且銜接困難，公平性問題難以解決。相對于全體國民的社會保障需求而言，中國目前社會保險的規(guī)模和覆蓋面其實非常有限。

在城鎮(zhèn)，政府機關和事業(yè)單位主要實行由國家和單位包辦的社會保障制度；此外是以企業(yè)為主，國家、單位或企業(yè)、個人三方共同承擔責任的社會保險體系。其覆蓋面雖然在政府的推動下逐年擴大，但一些普通城鎮(zhèn)居民仍處于社保空白；而在農(nóng)村，由于國家投入嚴重不足，農(nóng)民社會保障一直處于低水平甚至空白狀態(tài)，社會保險的影響非常有限。這些顯著的待遇差異和制度真空所產(chǎn)生的矛盾，已非目前的法律體系所能彌合。

“全民社保”難求共識

《社會保險法》立法的必要性是不爭的共識，但其調(diào)節(jié)的社會關系較為復雜，立法難度巨大。

據(jù)悉，有關《社會保險法》的立法工作早在1994年就已揭開序幕。八屆全國人大曾將《社會保險法》列入立法計劃。自1994年至2001年，有關部門起草的《社會保險法（草案）》曾兩次上報國務院，但皆因爭議過大而未能獲得通過。

最近的一輪起草工作始于2003年，即新一屆政府組成后。至2006年底，由勞動和社會保障部牽頭起草的最新版《社會保險法（草案）》上報國務院法制辦，并被列入2007年的國務院立法計劃的一類項目，即年內(nèi)應當完成的立法。

《財經(jīng)》記者獲悉，該法律草案自上報國務院法制辦后，曾在國務院各部委中廣泛征求意見，并歷經(jīng)多輪、多部門的討論和修改。這些討論和修改中，各方基于不同立場，展開了激烈交鋒。

從確立中國社會保險制度基本法律框架的意義上看，這部法律應重點規(guī)定社會保險的原則、各險種的人群覆蓋范圍、社會保險費的征收體制、社會保險基金的統(tǒng)籌層次、社會保險待遇項目和享受條件、社會保險經(jīng)辦機構(gòu)、社會保險基金投資運營、社會保險基金監(jiān)督等社會保險制度中的共性問題。然而，據(jù)參與立法的專家透露，即便是國務院已經(jīng)原則通過的法律草案，共識并未真正達成。

《社會保險法》首先應該明確適用范圍。即便這個非常基本的問題，各方面意見亦難以統(tǒng)一。根據(jù)中國的實際情況，目前養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等社會保險險種主要限于城鎮(zhèn)職工，未來《社會保險法》的適用范圍是否要擴大到全民？農(nóng)民要不要納入？個體私營企業(yè)要不要納入？是否要搞“全民社保”？黨政機關、事業(yè)單位的相應的改革又如何安排？

對于這些關鍵問題，一種觀點認為，中國社會保障制度的發(fā)展方向就是“全民社保”，因此《社會保險法》的適用范圍應包括全體公民。作為主管部門，勞動和社會保障部近年來對現(xiàn)有社會保險覆蓋面的擴大投入了巨大精力。勞動保障部部長田成平在公開場合也表示，應逐步將城鄉(xiāng)各類居民納入“社保”覆蓋范圍，實現(xiàn)應保盡保。

另一種觀點則主張，社會保險的覆蓋面不應太寬，必須考慮法律的可操作性，否則一旦農(nóng)民等群體不能履行繳費義務，現(xiàn)有制度又不能對這種“違法”進行制裁，法律的嚴肅性勢必受到挑戰(zhàn)。

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，在草案擬定過程中，“全民社保”的觀點雖然相當強勢，但涉及黨政機關、事業(yè)單位以及農(nóng)村居民有關社會保險制度安排的細節(jié)，未能提出行之有效的方案。而對于是否應將個體工商戶等強制納入體系，答案也并不明朗。

另外，中共十七大報告中，明確提出要提高社會保險的統(tǒng)籌層次。現(xiàn)有的社會保險統(tǒng)籌層次過低，管理分散，已經(jīng)極大限制了社會保險的社會共濟作用，阻礙了勞動力的流動。但是提高統(tǒng)籌層次，勢必牽動地方政府的利益，執(zhí)行難度巨大。有鑒于此，《社會保險法》是否有必要明確今后的統(tǒng)籌層次？一旦作出規(guī)定，又將如何執(zhí)行？這些問題也都亟待解答。

“此次立法中很多問題都被回避了，留待國務院以后另行出臺規(guī)定。”一位參與立法的專家告訴記者。

社保經(jīng)費三大爭議

在社會保險體系中，社保經(jīng)費是一個核心環(huán)節(jié)。社保經(jīng)費如何征收、應采取何種監(jiān)督管理模式、如何對社保基金進行運營以保值增值，圍繞這些方面爭議紛紛。

對于社會保險的征收體制，現(xiàn)有法律規(guī)定并不明確，稅務和社會保險兩個部門之間各執(zhí)一詞。

實際上，中國目前社會保險費的征收工作，已經(jīng)形成了由稅務部門和社會保險部門“齊抓共管”的格局。一些地方由稅務機關征收，另一些地方則由社保經(jīng)辦機構(gòu)辦理。但由于稅務機構(gòu)具備強有力的征收手段，不少省、市、自治區(qū)相繼改為由稅務部門征收。

社保專家們從稅和費的不同性質(zhì)出發(fā)，比較贊同將社會保險費定義為費，由社保經(jīng)辦機構(gòu)征收。他們認為，稅的重要特征是“無償性”，繳納數(shù)量和受益程度不存在對應關系；作為社會保險費，個人繳費與未來受益之間的關系是嚴格對應的，這也符合社會保險的慣例。費一旦改為稅，則意味著整個社會保險體系格局的改變，有關制度未來難免也要重新調(diào)整。

《財經(jīng)》記者獲悉，鑒于兩個部門之間對此存在重要分歧，目前的法律草案對此也未明確做出規(guī)定。

對于社保基金應采取何種監(jiān)督管理模式，分歧也很大。安全性是社保基金監(jiān)管的重要原則，但近年來多起社保基金違規(guī)挪用的案例，無疑暴露了現(xiàn)有監(jiān)管體制的漏洞。

有觀點認為，應加大勞動保障部門的權威，強化監(jiān)督責任。持此觀點者認為，一些地方的社會保險基金違規(guī)，并非勞動保障部門失職，而是授權不足、權責不清的結(jié)果，因此應當集中授權，垂直管理，在此基礎上建立行政問責制。

另一種觀點則傾向于“分權”。財政部門認為，對于社保基金應當納入預算管理，社保基金必須存入財政專戶。這也是目前立法基本傾向的觀點。但新的問題也由此產(chǎn)生：一方面，有關方面對社會保險基金的性質(zhì)存在質(zhì)疑，即社會保險基金是否屬于預算內(nèi)資金？而且，社保基金納入財政專戶后，也很難說就絕對不需要對此再進行監(jiān)督。另一方面，在目前公共財政制度并不完善的背景下，社保基金納入預算管理后，政府將在多大程度上承擔社會保險的“兜底”責任？對于社會保險的待遇，財政部門是否有必要履行管理職責？圍繞上述問題，有關部門之間的討論近乎白熱化。法律草案最終也未明確給出解答。

對于社保基金的投資運營，不同意見也經(jīng)歷了反復的碰撞。有關各方一致認為，應當在保證基金安全的前提下進行某種市場化運作，達到保值增值的目的，但是，對于具體的操作細節(jié)，例如在什么程度上、以哪一部分資金投入市場化運作，看法并不統(tǒng)一。法律草案也沒有具體做出規(guī)定。

《財經(jīng)》記者獲悉，在各方激烈的觀點交鋒背后，一個事實不容忽視，即根據(jù)目前全國社會保險基金的繳納情況和覆蓋面的擴大程度，預計到2010年，全國社會保險基金當中僅城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險基金收入就將超過1萬億元，全年各項基金累計余額更是天文數(shù)字。如何管理、使用好這筆錢，從而構(gòu)建一個更加完善的社會保險制度，將是中國社會保障體系建設的重要課題。