限批風暴重壓下的周口

[調查]

當環保部門日益強硬，掉轉矛頭，用一種地方政府不習慣的重力撞擊過去時，其當何去何從？追問這一問題，是探詢與考量事件背后政府的應對邏輯，這是一條從下到上的反應鏈條，在這一鏈條上，既有基層無法推卸的“慣性”，也有周口痛定思痛的突圍。

地方政府其實很少讓環保離開其關注的視野，盡管有時那是一場秀。但如果環保部門日益強硬，掉轉矛頭，用一種地方不習慣的重力撞擊過去時，又當何去何從？

2007年7月3日，河南省周口市在這樣的疑問中浮出水面。

這一天，國家環保總局宣布對包括周口在內的6市2縣5個工業園區實行“流域限批”，暫停這些地區除污染防治與循環經濟類以外所有建設項目的環評審批，期限3個月。隨后，河南省環保局又對周口下轄的鄲城縣實施“區域限批”。

自此，周口跌入了一個環境政策的風暴眼中。

盡管在80天后，周口成功地突出重圍，但更令人關注的是，在“限批風暴”重壓之下，傳統經濟模式乃至管理體制究竟如何應對？政府在事件的各環節想了什么又做了什么？

追問這一問題，是探詢與考量事件背后政府的應對邏輯，這是一條從下到上的反應鏈，在這一鏈條上，既有基層無法推卸的“慣性”，也有周口痛定思痛的突圍。而事件背后廣泛的背景，則是各種積弊的交錯，而非簡單的一兩人之過，中國“壓縮餅干式”的工業化進程讓很多現象或矛盾交錯在一起，以更復雜的局面出現。

風起

周口限批的“蝶翅”是在千里外的太湖上扇動的。

2007年5月2日，太湖藍藻暴發，大面積水域水質惡化。這顯然引起了國家環保總局對我國水資源污染的擔憂，24日，環保總局副局長張力軍親自率隊到無錫調研，同時沿淮而上的檢查組業已行動。

“5月29日至30日，檢查組對周口23家企業和沙潁河、渦河、惠濟河等河流水質狀況進行了檢查，發現有15家企業存在環境違法問題。”周口市環保局一位官員后來回憶道。

這在平素也許“不是個大問題”，但隨著太湖藍藻事件升級為無錫水危機，對周口而言，情況不再樂觀。

就在檢查組在周口檢查的同一天，太湖藍藻再度大規模爆發，影響到無錫200余萬人的生活飲用水，無錫水危機開始受到全國關注。而此前國家環保總局公布的《2006環境狀況質量公告》中顯示，我國近三分之一的水體連用于農業灌溉都不合格。

6月，國家監察部、環保總局對河南、廣西、安徽等省區的3個開發區、１個工業園區的環境違法案件進行掛牌督辦。等到月底，環保總局高層人士在接受采訪時就已明確表示“現在水污染這么嚴重，溫家寶總理也對太湖做出了相關批示，第四次環保風暴隨時可能啟動。”

除了無錫水危機，將環保風暴引向周口的還有宏觀調控。“限批與控制污染、節能減排一樣，正在成為中央控制經濟過熱的一個手段。”環保總局科學技術委員會委員張坤民說。

在年初“區域限批”后，宏觀經濟過熱的驚喊之聲仍一浪高過一浪。雖然爭論尚存，但數據顯示上半年GDP增長11.5%，固定資產投資增長26.7%，所有指標都超過了政府宣布的無約束性低限目標，有的指標甚至突破了很多人認為不可逾越的高限警戒線。顯然，環保風暴正在一步步逼近周口。

不過，周口此時“并非一無所知”。周口市環保局一位官員告訴《決策》，在7月3日之前，乃至更早，周口就已經知道其可能被限批。

此時政府如能迅速正確的反映，或許還有爭取主動權的可能，但多次與環保部門博弈形成的慣性思維，最終讓周口錯失良機。

在前期公關失敗后，周口市政府制定了一套環境整改方案上報環保總局。除此，在周口本地媒體上找不到其他任何相關消息，政府顯然只是簡單的等待批復。而此時無錫已關閉了近千家化工企業，江蘇省委書記李源潮更是公開宣稱，“寧可放棄蘇錫常一年的GDP，也要把環境整治好。”

結果可想而知，“6月29日，整改方案正式被環保總局否決了。”在周口市環保局的官員看來，環保總局需要的不僅僅是一個方案。盡管在7月2日，周口淮陽縣按照《淮陽縣整治違法排污企業保障群眾健康環保專項行動方案》的要求，開展了一場代號“環保風暴”的專項清查行動，一舉摧毀了3家小造紙廠，但已無法扭轉大局。

就這樣，周口掉入了一場始料未及的驚濤駭浪。

沖擊

限批給周口帶來的是直指痛處的連鎖反應，蓮花味精、財鑫集團等周口經濟發展的主力首當其沖。

周口市鄲城縣財鑫集團是河南百強工業企業之一，2006年上繳利稅1.2億元，比此年鄲城縣全年財政一般預算收入還多。但在這場環保風暴中，卻不得不面對多家下屬公司被掛牌督辦的命運。而有“中國最大味精生產企業”之稱的蓮花味精集團，更是被卷入了媒體關于其“關門停產”的質疑漩渦，股價劇烈動蕩。

用蓮花味精所在地、項城市市長鄒洪的話說，“這次限批，已給我市經濟社會發展帶來不利影響，如果一些企業整改不好被關閉，將對我市的一些企業包括骨干企業帶來滅頂之災。”

其實，這只不過是連鎖反應最表面地一環，限批真正的殺傷力并非體現在對違規企業的制裁上，這一嚴厲的懲罰是要當地政府直接承受。

周口遭遇流域限批后，“所有的鏡頭都對準了周口，給周口對外形象造成重創。”周口市副市長劉保倉說。本來，工業基礎薄弱的周口市正醞釀著大發展，而“限批”令醞釀已久的新項目審批工作全部停止。

據介紹，2007年4月，在河南省委、省政府與全國河南商會會長聯席會議的推動下，一項旨在振興豫南的“4+2”（“４”即豫南的周口、駐馬店、南陽、信陽４市，“２”即上海市河南商會與廣東省河南商會）合作計劃正式啟動，其首站即在周口。

而在5月，河南省委、省政府又出臺了《關于加快黃淮四市發展若干政策的意見》，內有28條“含金量”極高的扶持政策與措施。為此，周口特意召開了“貫徹落實加快黃淮四市發展若干政策匯報會”，提到了要努力實現“五個新突破”，即在項目建設上實現新突破，在加快工業化進程上實現新突破等。但隨著“流域限批”的下達，這一切都成了空想。

周口市環保局局長司元亨說，限批之前，周口各縣區數十個招商引資項目已進入了市環保局環評階段，有些大項目則按要求報到了省環保局，“但是現在全停下了”，一些項目也許等不到解禁就會流走，而項目是一個地方經濟發展的命根子，不批準項目，還談什么發展。不僅如此，“這次被限批了，會不會再有下次？潛在客商肯定會考慮，如果預期不好，便會放棄周口”，那將對周口造成長期、長遠的影響。

不過，更讓周口市委、市政府擔心的是，如果長期不能解禁，不僅將與大好的發展機遇失之交臂，在區域競爭中慢豫南其他三市一步，而且更有可能瓦解周口各界來之不易的發展氛圍與士氣。

在北京大學教授雷明看來，限批的邏輯其實很簡單，“如果你舍不得某幾個企業的稅收，那么就讓你更多的項目無法上馬，地方政府自己去算哪個損失更大。”

對于周口來說，賬目雖然清楚，但要如何抉擇卻非易事。

周口是一個農業資源大市，糧棉油總產量與商品量均居河南第一。按照中部作為全國商品糧和優質農副產品生產加工基地的定位，周口“工業項目主要是圍繞農副產品展開，大部分均為農副產品深加工項目，比如食品、醫藥、皮革等等，這都是一些涉水量較大的產業。”周口市環保局一位負責人向《決策》分析道。所以周口沒有高度污染的空氣質量，卻有幾乎是劣五類的水污染。

也就是說，周口的投資結構與產業結構如果不發生根本改變，環境狀態也就難以實現真正改觀。但除了農產品資源，周口幾乎沒有任何值得稱道的自然資源，特別是礦產資源，即便政府竭盡全力地引導，投資仍然會大量涌向這些涉水量較大的行業。一個典型的例子就是，在“4+2”合作計劃中，周口招商引資的項目，大部分仍是農副產品深加工項目。

這意味著，周口乃至中部許多與其相似的地方，隨時還有可能被環保總局限批。

當地一位官員的話非常能體現政府部門的矛盾心態，“如果經濟發展不起來，其他各個方面的工作，特別是社會事業的發展都將受到很大制約和限制。”

不過，有一點非常明確，不僅是環保總局態度強硬，河南省在限批上表現出的態度也非常堅決。河南省副省長張大衛公開表示，“對于國家環保總局公布的河南省周口市和濮陽經濟開發區列入流域限批名單，省政府態度鮮明：擁護、整改。”

接到限批令當日，司元亨坐在辦公室里一夜未眠，“危機四伏、四面楚歌、背水一戰”，司元亨如此形容當時的心情。有此心情的周口官員絕對不在少數。

突圍

在“環保風暴”的重壓下，周口開始意識到“慣性”已無濟于事，必須趕緊做出反應。

7月3日下午，周口市市長徐光緊急召開政府常務會議，專題聽取環保工作匯報，研究對策。7月5日下午，周口市委書記毛超峰主持召開市委常委擴大會議，通過整治方案。

7月6日，在“進一步加強環境保護集中整治違法排污企業工作會議”上，毛超峰明確表示：“我們已經沒有任何退路，一天不解限，難得的發展機遇、良好的發展勢頭都將是一句空話。”

自此，周口迅速進入到另一條反應鏈，即便在此后不久突襲周口的罕見大暴雨面前，這條反應鏈也沒有停下來。

“限批對周口的震動很大，主要領導均親自領隊部署整改，急欲早日通過環保部門的驗收、早日解除限批。”周口市環保局辦公室曹主任說。

在7月6日的會議上，周口市成立了9個工作組和6個檢查組，以15個被查的污染企業為突破口，對全市企業進行拉網式檢查，并列出5個專項行為。15家企業每家進駐了2名駐廠監管員，監管員、地方政府、企業法人三方簽訂責任書，企業環保不達標，追究三方責任。其中，財鑫集團、宋河酒業分別拿出1300萬元、1200萬元用于治污，蓮花味精也開始實施廠區搬遷計劃。

同時，周口還在2003年以來的76份文件中清理出11份違規“土政策”，各區縣修訂文件45個，廢止5個，并對372家“掛牌保護”企業實施了摘牌。

司元亨說，限批后的兩個月，毛超峰書記對環保工作批示了9次，徐光市長批示了10次，分管環保的副市長劉保倉批示了18次。“限批后，市里領導幾乎沒有周末，親自督促企業逐家整改。”

白天在周口市環保局很難找到人，“白天都出去檢查，晚上開碰頭會。”這是周口市環保局工作人員兩個多月的生活狀況。“寫個什么什么材料。”環保局辦公室的常蘭軍，夜里常接到領導這樣的電話。

終于在9月11日，周口接到了環保總局解禁的文件，成功走出環境政策圍城。即便多日之后，周口市環保局仍十分鄭重的從抽屜里輕輕取出該文件，向《決策》展示。

但事情并未因此而結束，在解禁之后，替周口“叫屈”的聲音開始出現。一種觀點認為，周口水資源污染的確存在，但很難說達到了限批的程度。

與同時被限批的山西呂梁等地相比，“周口幾乎沒有冶煉、水泥等國家明令禁止的高耗能項目，這些項目周口再怎么招商也引不進來，因為周口沒有資源。”周口市環保局一位官員多少有點無奈。

但周口承接了其上游至少5個市的工業廢水和生活污水。翻開地圖可以發現，作為淮河最大的支流，周口的沙潁河由３條河匯合而成，一條是發源于魯山縣石人山的沙河，一條是發源于嵩山的潁河，一條是發源于滎陽的賈魯河。３條河流經平頂山、鄭州、許昌、開封、漯河后，于周口匯合而成沙潁河，之后進入安徽。

張坤民告訴《決策》：“淮河從源頭到平頂山這一段水質都非常好，肯定是二類水質以上。平頂山是礦區，從那里下來的淮河水質就每況愈下，到了周口就完全被污染了。”

很顯然，周口限批與此有很大關系。

周口市環保局的官員告訴《決策》，周口市委市政府也深知周口對實現淮河流域防治目標負有重要責任。但讓經濟如此落后的地區去承擔如此艱巨的環保任務，結果能樂觀嗎？沒有相關補償機制，不能不讓人質疑周口流域治理工作究竟能走多遠。

而更大的質疑是，我國環境政策的制定是以全國大環境、發達地區為依據的，但就不發達地區是否適用則鮮有人問津，而執行后帶來的一系列善后問題，還是要當地政府去承擔。