公共體育政策的利益分析與選擇

摘要：我國現行的公共體育政策不同程度地存在體育公共利益選擇偏向，并且已經導致了不良的社會后果。公共體育政策合理的利益選擇是體育公共利益的均衡分配，制定公共體育政策應做到：以公共利益為核心、政府不斷擴大對大眾體育的財政投入、充分關注弱勢群體體育利益以及建立和完善體育利益表達機制。

關鍵詞：公共體育政策；公共利益；弱勢群體

中圖分類號：G80 文獻標識碼：A 文章編號：1006-7116(2007)07-0015-05

政治學家戴維·伊斯頓認為：公共政策是對全社會的價值做有權威的分配……一項政策的實質在于通過那項政策不讓一部分人享有某些東西而允許另一部分人占有它們。公共政策制定和執行過程實質上是一個社會公共利益的分配與實現的過程，同理，公共體育政策的制定和執行也是公共體育資源在社會不同群體之間的分配和公眾公共體育利益實現過程。在現實的公共體育政策制定過程中，不同利益群體的利益博弈結果直接影響著公共體育政策的有效性。現行公共體育政策中不同程度地存在政府部門利益、官員利益替代公共利益，大眾體育利益缺失，弱勢群體利益嚴重受損的利益選擇取向，公共體育政策的制定和執行不能很好地體現公眾公共體育資源的均衡享有和實現公眾公共體育利益。從利益視角分析公共體育政策制定(或執行)過程中利益群體的利益博弈，揭示現行公共體育政策利益選擇偏向，探尋公共體育政策制定(或執行)過程中實現公共利益選擇的途徑，對完善政府公共體育政策決策，提高公共體育政策的有效性具有重要的價值。

1 利益分析是公共體育政策的分析基礎

公共體育政策的實質是政府對公共體育資源和公共體育利益在不同社會群體間的分配方案，利益分析是公共體育政策分析的基礎。

1)利益追求是人們參與公共體育政策制定的基礎動因。

從行為學的角度講，利益追求是人類行為的動因，人們的一切努力都與自身的利益有關，而公共政策就成為實現利益的手段之一。公共體育政策的制定過程是政府對公共體育利益實行權威性分配的過程，也是政治行為過程。政治是生活的支柱，無論在什么地方，人們因獲取存量不足的資源而發生斗爭，就會有政治。正是這些斗爭的過程和結果引導我們去研究公共政策。公共體育的利益分配與政策制定過程是同步的、動態的過程。在這一過程中，各種利益群體通過相應的渠道參與政府體育決策，把自己的體育利益訴求投入到公共體育政策制定系統中，不同利益群體為實現其利益的最大化相互進行博弈，由政府對復雜的利益關系進行調整、綜合，形成公共體育政策。

2)公共體育政策制定中存在政府部門自利性問題。

一般認為，政府是為公眾利益服務的，政府部門不存在自己的利益，它只代表公眾的利益選擇。但是，以布坎南為代表的公共選擇理論認為政府在很大程度上也是一個“經濟人”，這一觀點引起人們對政府自身利益的考量。人們也越來越認為政府會追逐自身利益的最大化，即政府本身存在自利性。根據公共選擇理論，政府在公共政策制定(或執行)過程中，必然會受到“經濟人”動機的影響，也會導致公共政策偏離公眾公共利益。在公共體育政策制定(或執行)的過程中，由于政府是影響政策制定的強勢力量，政府部門會把部門利益的追求滲透到政策內容中，有時甚至以部門利益替代公共利益。比如把地方競技體育成績與官員利益直接掛鉤，地方政府體育管理部門單純追求競技體育投入而忽視大眾體育的投入，甚至為了競技體育成績而不惜作假。

3)公共體育政策應是利益群體平等博弈的結果。 公共體育政策制定(或執行)過程在本質上是多元利益主體之間的利益博弈過程，不同的利益主體為了各自利益的最大化而在政策的制定中相互博弈。這種利益的博弈既表現在公民與政府之間，也表現在利益訴求不盡相同的社會群體之間。利益群體在參與的過程中，強烈要求向公共體育政策系統表達自己的意愿，希望自身利益能得到充分體現。在理想的狀態下，公共體育政策的形成應是在不同利益群體利益訴求獲得充分表達的基礎上，進行平等博弈、妥協的結果，但現實中的情況往往并非如此。強勢利益集團甚至就某些利益關系重大的問題向政府討價還價，施加壓力。達爾十分肯定地提出，政治階層不同部分的獨立性、滲透性、異質性保證了任何不滿的集團都能在政治領域中找到代言人。政府決策過程實際上是各種利益集團爭取影響政策的過程，在這種影響下，政策便成為各種利益集團競爭后所造成的均衡。

2 利益博弈失衡導致公共體育政策的利益選擇偏向

在公共體育政策制定過程中，由于不同社會群體的社會地位、經濟地位、政治資源、參與渠道、群體素質等方面存在差異，利益的博弈就會出現失衡狀態，從而導致公共體育政策的利益選擇偏向。

1)“金牌體育戰略”中存在官員的利益追求。

體育原本是大眾強身健體、娛樂休閑的必需品，曾幾何時，體育與國家榮譽、官員利益建立了必然聯系，體育的本質不斷被異化。尤其是體育與官員利益掛起鉤時，政府官員就會憑借手中的公共權力，在公共體育政策制定過程中體現自己的意志，力求利益的最大化。公共體育資源在大眾健身與競技體育之間的配置比例出現嚴重失衡，在一定程度上反映官員的利益追求。因為相對于競技體育投資而言，群眾體育投資的社會效益在短期內很難被人們直接觀察到。比如我國4年1屆的全國運動會，雖然沒有國際大賽慶典禮儀，但全國的各種新聞媒體每天公布的各省、市體育代表團的金牌、獎牌和總分的排序，也關系到地方聲譽和政府官員的“顏面”和“政績”，更關系到官員地位的升降。“金牌體育戰略”下的官員利益追求，導致金牌數上去了，公眾體質卻下降，公共體育政策背離了體育公共利益，異化為滿足官員利益的工具，以致于引發公眾對“一個奧運冠軍背后上億元的投入”是否合理、全運會的效果與其巨大的投入是否成比例等問題的爭議。公共體育政策的“金牌戰略”理念類似經濟與社會發展政策中的經濟增長決定論。過分關注經濟增長，把“以經濟建設為中心”誤解為以經濟增長為中心，進而衍生出對GDP的盲目崇拜，并將其與各級政府的政績聯系起來，忽視了人的基本需要問題。在這種管理理念下，一些行政學研究者和官員被假設成“國家意志”的先行者，以機械性效率為標準進行成本收益分析，以此評估公共服務績效，這樣的行政活動自然也就談不上有效地改善人們的生存狀況。

2)大眾體育公共利益存在缺失。

體育公共利益主要體現在公眾對公共體育資源的享有。政府是提供公共體育資源的主體，滿足大眾體育公共利益需要是政府的責任。而從公眾對公共體育資源享有的程度來看，雖然政府體育公共投入隨著國家財政收入的增長而不斷增加，但在投入結構方面，財政撥款基本都投入到專業體育隊伍的建設中，只有極少量的經費用于群眾體育。1995年，全國體育事業經費的支出為27.78億元，用于社會體育的支出中央一級為800多萬元，地方體育支出遞減，按全國12億人口計算每人不足0.1元。1996年，專職從事群眾體育工作的干部占體育干部總數的12.6％，群眾體育事業費支出占體育事業支出總額的3.7％。而1985年，日本政府對競技體育的投入約15億日元，加上各界資助總共42億多日元，而在增進國民體力上共投入了1740億日元。相關學者調查結果顯示，城鎮居民對政府提供的體育服務滿意的15.6％、一般的50.0％、不滿意的33.5％；城鎮居民對《體育法》實施情況的評價不高，認為實施效果好的僅占6.0％；城鎮居民對現行體育政策的總體評價，認為好的占19.4％，認為不好的占8.8％，認為一般的占69.2％。在我國的體育場館中全部開放的占44.1％，部分開放的占21.3％，還有34.6％的場館未向大眾開放。我國各類體育場館有67％在學校，一項調查顯示其中面向全社會的開放室內場館只有6％，開放室外場地只有7％。

3)弱勢群體體育利益被相對剝奪。

在目前社會保障條件下，社會弱勢群體在收入、教育、醫療等方面處于社會的底層，應享有的公共體育資源也被忽視，或者被相對剝奪。特別嚴重的是在影響到他們命運的決策之處，根本聽不到他們的聲音。據相關學者2004年對北京弱勢群體調查，44.64％的人在體育消費方面有資金投入，但開支超過100元的僅占11.99％；打算進行體育消費的有58.16％，預期開支超過100元的占16.58％；在參與調查的農民工群體中，有過體育消費的人僅占到15％，年體育消費值絕大部分在50元以下而在體育產業化的浪潮中，社會缺乏對弱勢群體的理解、關心和支持，而體育服務則更是不足。社會上的體育收費場所較多，只是為高收入的強勢人群提供服務，而那些免費場所，要么毫無體育場館的味道，要么體育設施破爛不堪，根本就不能提供免費的體育服務。相關調查還發現，弱勢群體參與體育鍛煉的場所依次為：公園26.53％、空地19.64％、自家庭院16.58％、公路或街道旁14.80％、免費體育場(館)9.49％、全民健身路徑8.67％、收費體育場(館)3.83％。弱勢人群不參加體育鍛煉的主要原因依次排序是，時間、場地及器材、興趣以及家務勞動、經濟條件等。弱勢群體體育利益處于公共體育利益的邊緣，在享受公共體育資源時也會遭到來自城鎮居民的排斥，導致他們產生體育利益被相對剝奪的感覺。這種感覺的出現可能使他們產生敵視或仇恨心理。一般來講，當弱勢群體將自己的不如意境遇歸結為獲益群體的剝奪時，社會中就潛伏著沖突的危險，甚至他們的敵視和仇視指向也可能擴散，從而構成危及社會穩定、影響社會和諧發展的隱患。

3 回歸公共利益，實現合理分配

公共體育政策中利益選擇的偏向導致體育公共利益的缺失，回歸公共利益是政府實現體育公共利益在不同群體之間合理分配的重要途徑。從根本上講，政府應該是社會公正、公平的象征，所代表和維護的應該是社會公眾的公共利益，維護公共利益是政府制定公共體育政策的主要目的和利益訴求。

1)公共體育政策應以公共利益為核心。

公共利益是構成一個政體的大多數人的共同利益，它基于這樣一種思想，即公共政策應該最終提高大多數人的福利而不只是幾個人的福利。公共利益客觀存在并且具有較廣泛的代表性，能夠給整個社會帶來正向的利益供給，且公共利益具有社會共享性和非排他性，任何人對公共利益的享有都不會影響其他人對公共利益的享有。這是公共利益區別于私人利益的基本特征，也是公共體育政策制定的應有之義，即保證公共體育政策的公共、公平、公正，保證社會的整體體育利益。美國政策科學家詹姆斯·E·安德森認為：政府的任務是服務和增進公共利益……我敢斷言，倘若問到公共政策應與公共利益還是私人利益保持一致，絕大多數讀者將傾向于公共利益。但在經濟轉軌和社會轉型期間，一個突出的現象就是國家被“俘獲”(指國家當了這些利益集團的俘虜)，即國家的某些部門或者公共政策受到少數利益集團的影響，使公共政策、公共投資、公共資源分配明顯有利于這些利益集團，而以犧牲全社會利益和整體福利為代價。因此，公共體育政策制定的基本出發點應從“金牌優先”轉向優先滿足全民健身需要。我們需要金牌，但更需要公民的全面健康，在普及全民體育的基礎上實現金牌的增長是“雙贏”的選擇。目前，我國人均體育場地、人均體育消費和經常參加體育活動的人數還較少，與發達國家和中等發達國家相比仍有較大差距。2000年，國家體育總局頒發《2001-2010年中國體育改革與發展綱要》規定：大眾體育普及程度明顯提高，體育意識普遍增強，體育人口達40％左右，城市社區和鄉鎮有健身體育設施應成為公共體育政策目標的優先選擇。

2)不斷擴大對大眾體育的財政投入。

公共體育資源是公眾生活的基本必需品，滿足公眾體育需要是政府不可推卸的責任。1952年，毛澤東提出“發展體育運動，增強人民體質”，明確了我國體育運動的根本任務和政策目標。鄧小平曾指出，體育方面主要是群眾運動，“發展體育運動，增強人民體質”就是廣泛的群眾性問題。江澤民指出：“群眾體育，代表了體育的基本屬性，代表了中國特色社會主義體育的本質內涵，代表了體育發展的決定性力量，代表了體育運動未來的趨勢，”抓住了群眾體育，就抓住了體育工作的要害。全民健身綱要的頒布表明政府已把大眾體育上升為政府目標，但相應的財政投入增長并不明顯，且投入結構存在嚴重失衡，大眾體育活動場所、體育實施條件也沒有得到根本改善。一批體育場館和健身場所的興建，成為高收入階層獨享的利益，居民小區公共活動場所不斷被開發商侵占，限制了全民健身活動的開展。相比之下，日本政府1972年12月出臺發展社會體育的第一個中長期計劃，著手完善國民日常體育活動環境。經過十幾年的努力，國民參加日常體育活動的環境得到了很大改善。在公共體育設施的完善方面，1985年與1969年相比，16年間增長了近6倍，在體育設施中所占的比重也由6.9％增加到20.8％；在學校體育設施開放方面，1989年日本小學、初中和高中體育設施向社會的開放比例為：室外運動場82.1％、體育館84.7％、游泳池38.9％、室外網球場25.6％，而在實施計劃前僅有8％的學校向社會開放體育設施；在體育組織的培育方面，1989年利用公共體育設施活動的大眾體育俱樂部達到35.18萬個，而實施計劃前僅有2.8萬個”。“瑞典政府對體育運動采取的是高福利政策，一些歐盟國家政府基本采取了向群眾體育投入政策傾斜，對贊助體育的企業與個人實施稅收減免優惠政策，使得社會資源樂意投向群眾體育這一惠及民生的利民事業，從而確保國家群眾體育獲得強有力的經濟支撐”。擴大大眾體育財政投入就是擴大公眾體育公共利益，政府在確立大眾體育發展目標的同時必須提供相應的財政投入保障。首先，逐步提高體育財政投入占GDP的比重，擴大體育財政的總量供給；其次，調整體育財政投入結構，提高大眾體育財政投入占體育財政總投入的比重，增加公共體育實施的供給；第三、建立公共體育資源的均衡配置機制，擴大政府體育財政投入的受益范圍。

3)充分關注弱勢群體的體育利益

公共體育政策追求公眾體育公共利益的最大化。公共利益既不能視為個人利益的簡單相加，更不能僅僅為某一社會強勢集團所獨享，而要體現為社會整體人員能從社會整體繁榮和進步上普遍受惠，尤其表現為社會弱勢群體的利益和福利能從社會整體繁榮中得到有效保障和普遍關懷。弱勢群體更需要政府在利益采納過程中的優先關懷。評判政府提供的公共政策對實現社會福利最大化的作用的標準取決于對公共福利的促進程度，取決于社會弱勢群體享有基本福利的權利是否得到有效的保障。大量數據和理論顯示：體育活動本身是一種重要的社會控制方式，可以控制人本能的攻擊性行為。從生物學和心理學分析，體育活動轉移甚至減緩了人們的“攻擊欲望”，或者說體育活動充當著一種攻擊性欲望的“有效發泄途徑”。關注弱勢群體體育利益政策的基本目標是要“消除社會排斥”，使弱勢群體獲得社會的安全感和利益的平衡感，如果主導群體在社會意識和政策法規等不同層面上對邊緣化的貧弱群體進行社會排斥是非常危險的。關注弱勢群體體育利益要求政府在政策和財政投入上向貧困和弱勢群體傾斜，打破城鄉二元結構對公共體育資源配置的束縛，增加健身場所，為低收入群體提供免費體育服務。政府的重要職責是促進社會公平，在公共體育資源配置方面應當堅持弱勢群體優先受益的原則，保障人人享有體育活動的權利，通過對農村和社會弱勢群體公共體育資源重點投入，促進公共體育資源分布不斷向均衡化目標邁進。

4)建立和完善各利益群體的體育利益表達機制。

建立和完善各利益群體的體育利益表達機制是實現公共體育政策的體育公共利益取向的關鍵。體育利益表達機制的完善是有效了解各利益群體體育利益需求的前提，只有對各個群體、各個階層的利益群體的實際體育利益需求有所了解，才可能對體育公共利益需求有一個整體的把握。這就需要政府：(1)拓寬信息溝通渠道，為各個階層的體育利益表達提供通道，通過完善聽證制度、決策咨詢制度等開辟論壇及郵箱等方式來保障利益表達的順暢無阻。(2)不斷提高化解利益沖突、整合利益關系的能力，實現公共體育政策中利益博弈的均衡。(3)建立科學反映社會體育利益格局的信息指標體系，科學、及時地反映社會體育利益格局的變動情況和發展趨勢，合理把握利益調控的時間和力度，增強社會政策對利益格局變動的反應敏感度。(4)在政府公共體育政策制定的議程上，優先考慮弱勢群體的體育利益，強調弱勢群體利益采納的優先性，以公共的精神指導公共體育政策制定中的價值取向。在對強勢群體體育利益采納過程中，始終心懷弱勢群體，始終考慮某項公共體育政策可能對弱勢群體造成的利益損害，對弱勢群體體育利益做出合理全面的補償。

[編輯：李壽榮]