“占優補劣”背后的用地發展模式之思

國土資源部近期發出通知，試行耕地評級，各地補充耕地數量質量按等級折算。這一通知，針對的是當前“占用耕地補償制度”在執行中出現的一個突出問題，即“占優補劣”。也就是針對補充耕地的等級達不到被占用耕地等級，運用等級折算系數，用增加補充耕地數量的辦法來解決土地質量不高的問題，來達到耕地生產能力的平衡。

一邊是18億畝耕地的底線，一邊是各地發展對土地的膨脹式的需求，如何解決土地供求矛盾?早在2004年，國務院即出臺《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，在強調嚴格保護耕地的同時，規定的第三條明確指出，“嚴格執行占用耕地補償制度”：各類非農業建設經批準占用耕地的，建設單位必須補充數量、質量相當的耕地，補充耕地的數量、質量實行按等級折算，防止占多補少、占優補劣。

然而，這一充分考量各地發展對用地的合理需求的制度，在各地的具體實際中被解構，不幸被“防止”所言中。國土資源部有關負責同志最近表示，目前“最突出的問題集中反映在補充耕地的質量上”。“許多地方補充耕地分布在交通偏遠、不便耕作、農田生態系統脆弱或有生態障礙的地方，農田基本條件較差，耕地質量不高，許多地方還出現拋荒現象；大多數補充耕地也普遍缺少后期管護。”

許多地方之所以“占優補劣”，除了主觀上“把眼睛只盯在土地開發整理資金這塊肥肉的爭取上，而對加強項目管理和土地開發整理效益考慮不周”，也就是只想向中央要錢，而不想干點實事，對所補充的耕地進行整理。在客觀上也是因為，補充耕地的地方原本就不適合作為耕地使用。你再怎么開發整理，它也不可能達到一定質量。一個顯見的道理是，如果這里本就適合作為耕地，它又怎么可能等到現在才被開發出來?

然而，即使通過等級折算的辦法，在理論上能達到耕地生產能力的平衡，但我們仍有理由擔心，在當下這種對用地的如此強烈需求的趨勢下，在若干年后，只怕連那些生態脆弱之地、不毛之地也難以尋覓了，沒地可置換了。有人戲稱，將來這種置換要么只存在于紙上，說在哪里補充了多少畝，其實都是子虛烏有；要么也來個梯度轉移，發達地區從欠發達地區置換，欠發達地區從貧困地區置換，等到無地置換了，就到外國置換去?

如此占優補劣，從一個側面說明，許多地方把上述國務院決定中的第三條，當成了國家實行“嚴格保護耕地制度”的一個突破口，而不是完整地理解上述決定是要嚴格管理土地的精神實質。在這種情勢下，我們僅僅要求做到“牢固樹立遵守土地法律法規的意識”，“嚴格依照法定權限審批土地”，顯然是不夠的。

人多地少的根本性矛盾，決定了我們“節約用地”，不能僅僅重在“開源”，而應重在“節流”，在現有被使用的土地上，做好土地用途的結構調整的大文章。優化土地用途，合理規劃布局，集約使用土地，必能在最大限度上遏止對耕地的占用。

而從長遠發展來看，我們需要反思的是現有用地發展的模式。是不是該反躬自問一下，發展就一定要圈出一塊地來嗎?就一定要建一個什么園區嗎?發展就一定要占用耕地、占用土地嗎?答案是否定的。實現發展的方式多種多樣，土地利用的方式也多種多樣，關鍵是我們要按照科學發展觀的要求，進一步轉變發展思路，而不是把心思都用在“發展必須占地”這條獨木橋上。