未來村干部將何去何從

摘要：隨著稅費改革的不斷深入，尤其是免農業稅以后村干部傳統行政性職能開始逐漸弱化、消失，服務性職能將不斷得到加強。但是，免稅時代村干部普遍存在職能空缺和思想困惑。村干部何去何從？以未來農村組織變化的趨勢為視角，從當代經濟社會發展的大框架下考察了村委會組織與鄉鎮政府之間的關系，村委會組織與各種農民專業合作組織之間的關系等，指出在現實條件下村干部職能應明確定位在：協調各種要素、資源以發展農村經濟，并積極為農村社區便民事業提供各種公益服務。

關鍵詞：免稅時代；村干部；職能

中圖分類號：F325．4 文獻標識碼：A

The Mission of Future Village Cardres

GUO Bin，ZHEN Jing，WANG Zheng-bing，WANG Bing-tao，LIU Wen-ke

(Economics and Management College，Northwest AF University，Yangling 712100，China)

Abstract: The Survey shows that village cadres′ traditional administrative functions have been gradually attenuated and even vanished， while the ministrant function has been unceasingly strengthened in a duty-free age.This causes the universal function vacancy and puzzl of village management. Considering the trend of future rural organizational changes，the paper examines the ralationship between village committee organization and township government，village committee organization and various peasant special operations. Village cadre should accurately fix their position on allocating various resources and key elements and to make the development of the rural economy， and provide various public good services.

Key words:tax-free age;village cadre;function

村干部的歷史地位及其在經濟發展、社會穩定中的作用，決定了研究村干部問題的必要性。尤其是在三農問題、構建和諧社會的大課題下，研究村干部更是一個重要的內容，一個嶄新的視角。

由于鄉村體制性的弊端，長期以來，村干部在經濟上和政治上受到鄉鎮政府的控制，免稅前主要是催糧要款、搞計劃生育。免農業稅以后，村干部的傳統職能開始消亡。2006年全國范圍內實現免除農業稅，延續了幾千年的“皇糧國稅”徹底取消了，中國農民開始步入了“免稅時代”。隨著計劃生育工作的深入人心和國民計劃生育觀念的根本轉變，計生工作也不要村干部跑腿了（設有計生專員，不屬于村干部）。很多村干部認為“沒事做了”。其實，不少的村干部有一個很大思想誤區，即不是真的沒事做了，而是上級布置的任務少了。他們在思想上和行動上出現了暫時的空缺現象，在這種新的形勢下，村干部應該“向何處去”？村干部的職能定位便成了亟待解決的首要問題。

一、免農業稅前村干部職能狀況分析

通過筆者2004、2005年對陜西省勉縣部分鄉鎮百戶村民的走訪、調查發現：在稅費改革后、停征農業稅之前，村干部的日常工作主要有：（1）收繳各種稅費；（2）計劃生育工作；（3）帶領村民發展集體經濟，致富增收（辦村集體企業，調整產業結構等）；（4）農村基礎設施建設（集資修村路，修村渠等）；（5）調解民事糾紛；（6）農村宅基地管理；（7）農村社會治安管理；（8）宣傳推廣科技知識、科技興農；（9）村基礎教育宣傳普及工作及衛生宣傳工作；（10）接待上級視察；（11）替村民向上級反映意見和建議。

通過對100名村民進行直接詢問調查，對上述日常工作按照村干部花費時間長短進行排序，所得資料統計結果如下：（1）收繳各種稅費；(2)計劃生育工作；(3)調解民事糾紛；(4)農村基礎建設；（5）接待上級視察；（6）農村社會治安管理；（7）農村宅基地管理；（8）發展集體經濟；（9）基礎教育宣傳普及工作及衛生的宣傳工作；（10）替村民向上級反映意見或建議；（11）宣傳推廣科技知識、科技興農。

綜上所述，免稅前村干部的職能特點為：

1．村干部的工作職能以收取各種稅費和計劃生育工作為主。

2．接待上級作為一項十分很重要的工作，在這上面花費的時間太多。

3．民事糾紛比較多，村干部要把很多時間用在調解村民之間、村民與村干部之間的糾紛上。

4．科技宣傳推廣工作太滯后，平均位次在最后一位，該項工作根本就沒有動起來，流于形式。

5．集體經濟還很落后。

6．基礎設施建設雖然得到了一定的重視，但是位次還有點滯后。

7．農村治安工作和宅基地建設工作位次適中，不作為比較重要的工作。

需要指出的是，無論是從絕對位次還是從相對位次看，排在前三位的工作是收繳稅費、計劃生育工作和接待上級（或調節民事糾紛）；排在后三位的是科技宣傳推廣、基礎教育及衛生、反映民意。前面三種工作職能帶有明顯的“行政性”特點，而后面三種帶有“服務性”（對象為農民）的工作職能卻被放在最輕的位次上。可見，在免稅前，村干部的工作帶有很強的行政性特點。

二、免農業稅后村干部的職能變化及其原因

村干部職能重新定位，是農村改革的一向重要任務和重要的組成部分。鑒于此，筆者對前所訪村民之中的50位進行了第二次詢問調查。調查的主要內容是停征農業稅后村干部職能的變化情況。排序依次是：（1）發展集體經濟；(2)農村基礎建設；（3）宣傳推廣科技知識、科技興農；（4）基礎教育宣傳普及工作及衛生的宣傳工作；（5）替村民向上級反映意見或建議；（6）接待上級視察； (7)調解民事糾紛；（8）農村社會治安管理；（9）農村宅基地管理 ；(10)計劃生育工作；（11）收繳各種稅費。

（一）職能變化

1.免稅后，稅收收繳、計劃生育工作職能消失。

2.帶領村民發展集體經濟職能迅速轉變（村干部的經濟職能由第8位提高到了第1位）。發展農村集體經濟、帶領村民致富的客觀要求十分強烈。

3.基礎教育宣傳普及工作、衛生宣傳工作得到了明顯加強（由第9位到第4位，提高了5個位次）。

4.宣傳推廣科技知識、科技興農職能顯著加強（由第11位提高到第3位，提高了8位，速度最快）。

5.基礎設施建設也有所加強（由第4位提高到了第2位）。

6.平均位次在調解村民糾紛、農村宅基地建設、農村社會治安管理等工作的位次上描述的較準確。從圖1上看，這幾項工作明顯下降。

總之，發展集體經濟、農村基礎設施建設、科技宣傳及推廣、基礎教育宣傳普及衛生宣傳工作等都得到了充分加強。而傳統的收稅、搞計劃生育工作開始消亡。這表明：在國家免農業稅后，村干部的工作職能已經發生顯著性的轉變，即由行政性向服務性轉變。

（二）成因分析

1．中國國民經濟整體發展的客觀要求（根本原因）。從世界各國經濟發展的規律來看，工業化發展到中期時候，就是工業反哺農業的時候了。我國目前基本上到了工業反哺農業、以工促農的時候了。只有強化農業的基礎地位，促進工農業協調發展，才能從根本上解決十分落后的農業生產，促進農村經濟的發展，加快整個國家經濟發展的步伐。國家實行的惠農政策（直補、免農業稅等）不僅僅是出于緩和農村干群之間的關系、穩定民心的政治考慮，更多的是要重農、愛農，強化農業的基礎地位，以促進經濟的協調發展、和諧社會的構建。所以，村干部必須加快職能轉變，引領村民致富。

2．中國鄉村體制轉變的必然要求。消除中國鄉村體制性的障礙，使得村在經濟上獨立，政治上自治，這是最終的解決之道。2006年農業稅的全部廢除，宣告了2000多年以來的“皇糧國稅”不復存在了。村組織將逐步擺脫鄉政府在經濟、政治上的控制，使農村真正實現村民自治。 “面向市場，促進農村經濟的快速發展”成為鄉與村的“合意”。

3．農民物質文化水平的顯著提高的政治要求。在過去的20多年里家庭聯產承包責任制將它的能量得到最大釋放，農民的生活水平得到顯著的提高。在市場經濟大潮的洗禮下，農民們的市場主體意識增強，民主法制觀念加強。所以，廣大的村民開始在政治上提出了新的要求。一是要求村干部能夠真正尊重民意、反映民意，實現真正的村民自治；二是由于求富心理的增強和對政府公共產品要求的提高，村民要求當前的村干部能夠帶領村民致富，并為農民提供更好的公共產品（基礎教育、衛生、技術等方面的公共產品或服務）。

4．中國農村經濟發展的現實需要。目前，農民最關心的四件事情依次是：子女教育、看病就醫、農資物價、農村基礎設施建設。農民最關心的問題① 就是目前農村存在的主要問題，是村干部職能定位的方向，而這4個基本問題最終解決從根本上講，需要農村經濟能充分發展，快速發展，需要村干部盡快轉變職能以全心全意的帶領農民發展經濟。

5．中央一系列惠農政策的直接結果。停征農業稅后，不僅給農民減了負，也給村干部自身減了負。以前村干部花在收稅和計劃生育工作上的時間和精力可以轉向其他工作上。村干部適時的轉變職能到發展農村經濟的中心上來是當務之急。

6．轉變村干部的職能是農民的迫切需要。農民希望能有一個真正可以帶領大家致富的村干部隊伍的出現。在調查中當問村民自認為好的村干部應該具備什么素質時，他們給出了以下四點：（1）有魄力有干實事的決心，有吃苦的精神，能夠找到讓村民致富的項目，抵住壓力，承擔責任；（2）辦事公正，能夠全面考慮群眾的利益，不優親厚友；（3）要有帶頭致富能力；（4）當前社會治安更好了，村干部內部要團結，團結多數人把事情干好，在村里形成一股正氣。

7．轉變村干部職能，大力發展農村經濟是解決三農問題，構建和諧社會的重要途徑。中國農村發展經過曲折的摸索，最終走合作化的農業發展之路是一種必然。村干部在農村發展之中的組織、協調職能的積極發揮，對農村經濟的快速發展，構建和諧農村社會將起著催化劑作用。

三、新形勢下，村干部面臨的主要問題

（一）思想上的盲點

免稅后村干部存在主要問題表現為工作的無目的性。傳統的職能弱化和消亡，“沒事可做了……”——筆者對陜西眉縣青化鄉X、Y村的村干部調查時，一位村干部如實說。因為要發展合作經濟和公益服務事業，一是沒有明確的指標；二是沒有資金的支持。所以，混日子的思想比較嚴峻。尤其在村組干部身上這種思想表現十分明顯②。究其原因，主要是傳統受命式的思維方式還沒有轉變過來，目前思想中出現了任務空缺現象，表現在行動上就是不作為狀態。

（二）現實的困難

1．負債累累。據統計，中國鄉鎮政府的財政債務以每年200多個億遞增，預計當前的鄉鎮政府層面的債務額已超過5 000億，其中鄉鎮一級凈負債超過2 500億，村級負債達2 300億 。 一般而言，農業稅收入占鄉鎮財政預算收入60%，已成為鄉鎮財政的重要來源， 取消農業稅后，鄉鎮財政收入銳減，無法滿足村干部工資、五保戶供養、村委辦公經費等日常支出，鄉村機構正常運轉經費將會嚴重短缺 。因此，今后日常工作之中資金成了最大問題。

2．目前的工資水平太低，且工資上仍受鄉鎮政府的制約。稅費改革之后，村干部的“灰色收入”來源大大減少，一些年輕的比較優秀的農村青年（中年人）都不愿意當村干部。據王征兵調查陜西省旬邑縣土橋上村竟然8年無村委會和村干部。此外，工資的多少（發放標準）由政府說了算，村干部在利益上跟鄉（鎮）政府還有著密切的關系。因此，村干部在村民與政府之間博弈的結果就是在必要的時候放棄村民的利益，維護政府的利益。

3．從村干部自身素質來看，老齡化問題和文化程度低問題仍很嚴重。以免稅為契點，這些問題在同一個層面同時出現，加劇原本在一定程度上都已經存在的困難。

四、村干部及其村委會組織的歷史命運

村干部和村委會組織都屬于歷史范疇，是社會經濟文化政治發展的產物，它的產生、發展和消亡要隨著社會的變化而變化。村干部，作為鄉土文化中一個特殊的角色，無論是在古代，近代，還是當代，村干部的存在都曾給歷史做出了值得肯定的貢獻。研究村干部的歷史命運和考察中國農村社會變遷歷史規律，包括對村干部在當代存在的載體——村委會組織的變遷規律的研究，不僅是社會學工作者和經濟學工作者們的歷史使命，更是現實之需。這是一個比較大的課題，筆者把視角定位在未來農村組織變化的趨勢上，重點從當代經濟社會發展的大框架下，考察村委會組織與鄉鎮政府之間的關系，村委會組織與各種農村中介組織之間的關系等，試圖探悉村干部及其村委會組織的變化規律，近而，將村干部的職能定位放在歷史發展過程中和現實條件下作出更為準確地判斷。

（一）村委會組織與鄉鎮政府的關系

免稅前的村干部在政治上、經濟上都受到了的壓力型的鄉村體制性弊端的嚴重影響。葉本乾認為，體制內精英（即村干部）處于政治系統和社會系統的邊際地位，也正好處于鄉鎮權利、普通民眾兩個系統利益結合點和利益矛盾的觸發點上。體制內精英一方面它擁有相應的職位所界定的政治身份，是村民的代言人，采用行政的手段治理鄉村；另一方面在實際運行之中，他帶有明顯的“政府化”傾向，即它事實上成為鄉鎮政府在村的進一步延伸，擔負著上級政府對應的職能，因此體制內精英們在法律上性質的明確性與其在實際于行之過程中的“政府化”形成了矛盾，即憲法規定起在國家結構序列位置的明確性與實際功效存在不對稱性，從而形成體制內經營地位角色的模糊性。體質內精英扮演著既要代表本村群眾，又要代表鄉政的“雙重角色”，處在鄉鎮和村民的夾縫中的位置，他們常常徘徊在“保護性國家經紀”與“贏利性國家經紀”角色沖突的陰影之中。徐勇（2004）認為，責任強而權能弱的鄉鎮政府為了完成上級任務，只有采取各種方式將行政責任進一步向下延伸，力圖在下面找到自己的“腿”，由此造成村民委員會的行政化。村民委員會雖然是村民群眾自治組織，所承擔的任務卻主要是政府工作。村委會的行政化必然造成村干部的“官僚化”，疏遠了村干部與民眾的關系。根據《中華人民共和國村民委員會組織法》，作為村民自治組織的村干部報酬主要是補貼，即根據村干部為村民所提供的公共服務，由村民決定向其支付一定酬金，但一般由鄉鎮政府發放。郭斌（2006）認為，村干部工資十分低下的現實情況以及村干部的工資由村民支付而鄉政府給其發放的事實，這是造成村干部在為村民辦事的不積極態度和加劇行政化傾向以及急功近利式的短期行為的根本原因。村民委員會的行政化和村干部的“官僚化”，導致村干部報酬的工資化、固定化，且不與為村民提供服務直接聯系。所以，在政治上，由于這種壓力型體制性弊端的長期影響下，村干部必然被“自上而下式的壓力”行政化，成為國家行政的觸角，表現在工作行為上，主要就是收繳稅費、催糧、要款，以及接待上級。

消除這些體制性的障礙，是村在經濟上獨立，政治上自治的必由之路。2006年免除農業稅后， “皇糧國稅”這一鄉政府與村干部關系之最重要紐帶將不復存在。“面向市場，促進農村經濟的快速發展”成為鄉與村的“合意”或“合謀”。村組織將逐步擺脫鄉政府在經濟政治上的控制，使農村真正實現村民自治。鄉鎮的進一步改革也必將得到精簡，成為縣的派出機構，村的服務機構。村也真正上可以實現自治。鄉鎮政府與村組織這種“領導與被領導”的關系，回歸到“指導與被指導，協助與被協助，支持與被支持”的關系。

隨著我國經濟體制的改革不斷地取得重大進展，政治體制的改革也在卓有成效的相應的緊跟齊上。在農村綜合配套改革的首要任務就是鄉鎮機構改革，而鄉鎮改革基本上就是撤鄉并鎮的背景上進行的。由于經濟的發展，尤其是交通和通訊手段越來越發達，鄉鎮一級組織未來可能主要作為縣的派出機構或者辦事機構，履行社會管理和公共服務職能，其他職能轉移給市場或中介組織完成。村委會組織對鄉鎮政府這種“經濟上依附”和 “政治上服從”關系自動消失，取而代之的是，村的政治民主和經濟自由發展。這時，鄉村的各種中介組織將會得到一個很好的發展機會。

（二） 村委會組織與中介組織之間的關系

按照市場經濟的要求明確村委會組織的職能，必須將村委會組織的部分職能轉移給社會。社會化改革的思路是要將一些經營性的事務村委會不再去管；將一些服務性的事業性事務如培訓中心等推向市場；另外，大力培育和發展社會中介組織，中介組織將要完成的是村委會組織完成不了或者完成不好的職能，主要是一些服務性的職能，如產品銷路、生產信息及其生產資料的提供、技術培訓、項目策劃等等。村委會組織職能的社會化，承擔者主要是社會中介組織。因此，培養和發育社會中介組織直接關系到村干部角色明晰和職能轉變的成效。目前的關鍵是要將以前的鄉村行業管理轉變為行會管理，將行業協會轉化為真正的民間中介組織。同時，國家還要完善農村養老、退休、失業、救濟等保障制度，實現政府和村委會社會職能的社會化。

總之，未來村委會組織的走向如何？村干部的歷史命運？村干部需要完成哪些職能以及怎樣完成呢？這取決于在未來農村經濟社會管理之中村干部的地位和角色。這就像一個箱子里面的三只氣球一樣，其中，一個是農村中介組織（或籠統地稱為協會），一個是村干部，還有一個是公安（或治安）部門。協會分擔村干部很多社會職能還有部分經濟職能，公安部（包括派出所等）履行了鄉村的治安職能。協會職能越強大，村干部的職能就會相應減少；公安部門職能越強大，村干部的治安職能就會減弱一些。所以，村干部到底要履行多大職能以及如何履行其職能，關鍵取決于這三只氣球在同一個箱子里的相對位置和張力。姑且稱之為“氣球理論”。就目前形式來看，由于農村中介組織發展還比較稚嫩，但新農村建設時期，它們畢竟迎來了一個很好的發展契機；另外，隨著農村經濟發展及人們法律意識等的提高，公安部門在農村社區管理中職能的不斷完善，村干部未來將主要履行的是為農村經濟發展和農村社區便民事務的服務性的工作職能。村干部將不斷地釋放一些社會職能給正在發展中的中介組織，包括在帶動農村經濟發展的浪潮中，村干部也要將所謂的“領導”職能讓位給不斷完善和規范化的農村經濟協會組織和富于創新的廣大民眾。農村的市場經濟的發展之路應該是農民自我發展的自由之路。

五、免農業稅后村干部職能的明確定位

（一）免稅后，村干部的主要職能

協調各種資源和要素發展農村經濟，并積極為農村經濟的發展和社區文化建設、各種便民事業提供各種公益服務。明確工作職能方向——服務性職能方向是關鍵。

（二）村干部要積極實現兩個轉變

首先在思想觀念上由行政性向協調服務性轉變；其次，工作方式上從行政命令向市場引導轉變。中國未來農村社會結構發展的趨勢要求農村管理要走一條自上而下和自下而上的管理模式，村干部是這一轉變工程的橋梁。

（三）明確未來的服務性職能方向

1．正確引導農民，協助民眾引進和發展適合的項目發展集體經濟。另外，農民合作經濟是全部工作的中心。同時，要為農村各種協會組織的培育和發展積極修路。

2．市場營銷。農產品生產出來，最大的難題是銷售。因此，村干部幫助農民與客戶建立聯系，拓寬銷售網絡十分重要的。

3．農民培訓。主要是對農民的科技、生產、文化等方面的培訓，如綠色證書教育培訓，聯合高校或其他科研單位進行村干部培訓等。

注釋：

① 農民最關心的4個問題。李娜等2004年7月至9月212份（有效回收率96%）調查問卷統計的結果顯示，48%農民最關心的是子女教育，22%的是看病就醫，19%關系的是農資物價，10% 是基礎設施建設，其余的是1%。

② 張新光（2005）這種“農民干部”人數眾多，全國有大約400萬人左右。在“費改稅”之前，村民組長到鄉鎮或村里參加會議，一般都有誤工補貼，每年還有少量的經濟補貼。但農業稅取消后，村民組長一職竟成了“出力不討好”的苦差事。尤其是我國目前的多數農村產業化、組織化和現代化水平都比較低，大量民事糾紛主要依靠村民組長調解，其特殊功能根本無法替代。現在，這一大批“準農村干部”處于欲退不能、留又不情愿的尷尬境地。

參考文獻：

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［9］ 陜西統計年鑒2004-2005［M］．北京：中國統計出版社.

［10］中國統計年鑒2004-2005［M］．北京：中國統計出版社.

（責任編輯：阿 蓮）