國有林權制度改革中的政策支持研究

摘要：林權制度的改革，既是對產權的分離，也是對政府工作職能的調整。為確保林權改革的順利進行，政府應出臺一系列保護林業產權改革的文件，對產權進行明晰的界定，并充分考慮生產者的經營目的和市場因素，放寬林權改革后的采伐限額。同時，政府可以簡化采伐的管理手續，賦予國有林地經營者對活立木自主采伐的權利，并通過限制采伐方式，或者限制皆伐的面積，特別是重點監督伐后及時更新情況，來緩解商品林采伐可能對生態帶來的不利影響，使政府和承包者都在較短的時間內獲得制度創新的潛在收益。

關鍵詞：國有林權；制度改革；政策保障

中圖分類號：F316．23 文獻標識碼：B

2006年1月14日，國務院正式批準了將伊春作為國有林區林權制度改革試點的有關問題，原則同意在伊春林區進行50年來從來沒有過的林權制度改革試點，允許黑龍江省伊春第一步拿出8萬公頃國有林地進行有償流轉，建立活立木市場。通過把林木、林地資產變成資本，由資本進入市場的環節，實行活立木市場流轉，突破了“前人栽樹、后人乘涼”的概念，突破了過去只有樹木長大伐倒才能變成資本、資金的傳統管理模式，這是一個歷史性的突破，是國有林區一開先河的試點。

林權制度的改革，既是對產權的分離，也是對政府工作職能的調整。為確保林權改革的順利進行，政府應出臺一系列保護林業產權改革的文件，對產權進行明晰的界定，應充分考慮生產者的經營目的和市場因素，放寬林權改革后的采伐限額。

一、林權制度改革中的政府職能定位

從新制度經濟學的角度來看，林權制度改革中的政府職能的合理性在于政府對全體成員的普遍性和強制力。下面分析一下這些職能包含哪些方面，其中又有哪些特殊性。

1．制訂“游戲規則”，維持市場秩序。其核心是界定和保護產權，這是政府在市場經濟中的首要職能，也是新制度經濟學所關注的核心內容。產權本質上是一種排他性的權利，在市場經濟中，商品的交換實質上是產權的交換，沒有明確的產權，商品交換就無法正常進行，市場將長期處于混亂狀態，根本就不可能產生有效的功能。可見，明確和受到保護的產權是市場經濟運行的基礎。政府不僅要界定和保護有形物品(如財產)的產權，也要界定和保護無形物品(如知識)的產權。有效地界定和保護產權，明確市場上每一個行為主體的權、責、利關系，是產生激勵、提高效率，促進經濟發展的重要源泉。

為此，政府必須制定一系列旨在確定排他性林業產權的制度規范及可轉讓的交易規則，并通過行政機構、執法機構和司法機構的工作保證產權規則的實施。

在林權制度改革過程中，政府“主持人、引路人”的角色尤為明顯。由于林權初次從政府轉移到承包者手中，產權界限相對模糊，這就必須有政府從中進行協調，進行產權界定，明確權利素中各元素的所有者。由于林權改革的目的是要讓林地流轉起來，進行活立木交易。因此，也需要政府制定相應的交易規則來規范交易行為。政府在這一過程中要由原來的所有人、收益人轉變為規則制定人、分配人。在改革初期，政府的部分既得利益要流失，但從長期來看，林權改革所帶來的經濟增長會增加政府收入，彌補這一損失。因此，林權改革后的收益也是引導政府進行改革、職能轉變的動力。

2．矯正外在效應，提高經濟效率。所謂外在效應或外部性 (Externality)，是指“單個生產決策或消費決策直接地影響了他人的生產或消費，其過程不是通過市場”。也就是說，外在的效應不能通過市場機制自動削弱或消除，這意味著有些市場主體可以無償地取得外部經濟性(external economics)，而有些當事人蒙受外部不經濟性(external diseconomies)造成的損失卻得不到補償。前者常見于經濟生活中的“搭便車”現象，后者如工廠排放污染物會對附近居民或其他企業造成損失，對自然資源的掠奪性開采和對生態環境的嚴重破壞等。

相對于林業來說，由于林業除了具有經濟效應外還具有社會公益性，因此林業具有外部正效應，可以說，發展林業是百利而無一害。由于這種外部性不具有排他性，不能通過付費來滿足承包者利益最大化的要求，長此已往，承包者的積極性會被打消，不利于林業的可持續發展，林權制度改革也不能取得預期效果。因此，對于這種利國利民的產業發展，國家要給予一定的政策性補貼才能積極引導承包者進行林業生產。

3．提供公共產品，發展基礎事業。按照薩繆爾森的定義，公共產品是指那些在消費中具有排他性不強或排他的費用很高特征的物品，即供給它的成本與享用它的效果并不隨人數規模的變化而變化，某人對該商品的消費并不減少或干擾他人對同一物品的消費。如國防和治安，花錢的人與不花錢的人同樣享受其好處。所以，典型的公共物品在市場上是很少有人愿意提供的，但它又為社會經濟正常運行所不可或缺，因此，只有政府來承擔這個任務，這就為政府介入提供了客觀依據。

在林權改革過程中，政府要為承包者提供滿足其生產需要的公共基礎設施。由于公共基礎設施建設投資成本高、建設期長、風險高，因此等待私人投資會造成公共產品供給不足，而政府進行公共基礎設施的供給可以實現較大的邊際效益。由政府為承包者進行公共基礎設施的供給，會激勵承包者更好的進行林業生產，同時也會吸引更多的承包者進行林地承包。

二、林權制度改革中的政策支持

國有林權改革后，政府應充分考慮生產者的經營目的和市場因素，放寬林權改革后的采伐限

額。政府可以簡化采伐的管理手續，賦予國有林地經營者對活立木自主采伐的權利，并通過限制采伐方式，或者限制皆伐的面積，特別是重點監督伐后及時更新情況，來緩解商品林采伐可能對生態帶來的不利影響。隨著林權改革的推進，政府要及時解決一些政策性問題。

一是政府可以允許國有林地經營者按照林業分類經營的要求，對商品林林地的經營應以市場為導向，以效益為中心，追求最大的經濟效益，按照經濟成熟或工藝成熟自主編制森林經營力一案，并作為政府編制采伐限額的依據。

二是放寬放活承包經營的林木采伐、運輸、銷售管理。目前部分承包經營林地上的林木急需進行撫育和改造，但是國家對私有林的采伐限額指標沒有單列，而且審批權限過高，審批程序繁瑣，一旦涉及采伐，必將擠占林業局的木材采伐指標，勢必會在運輸、銷售和限額管理等方面帶來一系列的難題。國家應盡快出臺《黑龍江省伊春林權制度改革試點林木采伐管理暫行辦法》和《黑龍江省伊春林權制度改革試點森林資源管理暫行辦法》，下放私有林采伐審批權限，簡化審批手續，單列下達私有林采伐限額，確保承包經營者的自主經營權。

三是將承包經營林地全部納入商品林管理。伊春林區森林分類經營方案是依據“天保工程”確定的分類經營比例，以小班為最小單位進行區劃的。從而形成各經營區相互混雜、犬牙交錯的局面。林權改革之時，按照方案要求對“淺山區農林交錯、相對分散、零星分布、易于分戶經營的國有商品林，按一溝一系一坡的自然界限”進行集中連片區劃，形成部分承包經營林地處于重點公益林之中。但這部分重點公益林卻不屬于國家林業局、財政部林策［2004］94號文件規定的區劃范圍。職工在承包這些地塊后，各項生產經營活動都將受到分類經營方案的制約。為徹底解決這一問題，國家應將承包經營林地設計的重點生態公益林區全部納入商品林區管理。

四是盡快發放林地承包經營權屬證書。國有林區《林權證》只發放到森工企業局，參與林權改革的經營者只能用合同文本頂替《林權證》，承包經營者無法參與抵押貸款、森林保險等一切經營活動。由于林權證發放工作相對滯后，造成承包職工群眾還有一定的顧慮和擔憂。國家林業局應及時對伊春林權制度改革試點承包經營的林地權屬及其變更認證下放權限，變一企一證為一戶一證，按產權主體發放，實現規范化產權監督和管理，做到“林定權、樹定根，人定心”。同時通過林木資源產權屬證書抵押貸款，以解決承包經營戶資金不足的問題。

五是盡快啟動活立木交易市場。林權制度改革不能僅僅停留在林權的界定，產權明晰到人到戶或其他經營實體還只是開始，更重要的是產權能夠進行交易，實現流通，真正發揮市場在資源配置中的基礎性作用，從而保障產權的合法權益、現實權益和長期權益。因此，對林地承包經營權和林木所有權在林業職工內部進行權屬交易，以此來牽動著部分資本的良性運營，把資源變成資產、變成資本、變成資金、變成職工的利益，有效化解林業經營周期長的投資風險，實現國有林區林業歷史上盤活活立木資產的突破。

六是逐步完善森林保險機制。私有林木保險主要是防火保險，按年度計算，特點是保險險種單一，不能滿足林業經營者的需求。目前還有很多險種沒有開辦，如森林病蟲害險、林區多種經營生產中的各類保險等。國家林業局應協調有關部門為林權制度改革試點實行政策性保險，有效規避經營風險。

七是加快調整林業稅費。林業職工承包的林地，生產周期長，見效慢，如果按稅法“以每一納稅年度的收入總額，減除必要費用后的余額，為應納稅所得額”的話，應納稅所得額相對提高，顯得極不合理。職工個人承包經營者還需先期投入資金，進行更新造林、森林撫育和森林保護。因此借鑒集體林權制度改革和發達國家林業稅費政策，國家應盡快出臺國有林權制度改革的稅費政策，根據承包經營者的經營實際情況，合理計算林地承包經營者的個人所得稅。

八是及早批復《伊春林權制度改革試點森林資源資產收益管理辦法》。對于林地承包經營收益應全額返還試點單位，并優先安排用于試點單位支付拖欠受讓國有森林資源所有權和國有林地使用權的職工工資、費用和前期工作經費，其余部分用于試點單位支付拖欠職工工資、費用，職工基本養老保險，森林資源經營管理和國有林區基礎設施建設等支出。

九是擴大林權制度改革的試點范圍。目前界定在5個林業局15個林場所的8萬公頃試點面積還很有限，與解決國有林區長期形成的養林與養人、生態與經濟、穩定與發展矛盾的根本目標，還有很大的差距。因此國家林業局還應步子再邁得大一些，批準繼續擴大林權制度改革的試點范圍。

參考文獻：

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（責任編輯：張淑蓮）