新疆農(nóng)業(yè)保險可持續(xù)發(fā)展研究

摘要：新疆農(nóng)業(yè)保險雖然已具備一定的規(guī)模水平，但農(nóng)戶對農(nóng)險的有效需求較低，高風險性與高成本又制約其供給，外部環(huán)境欠佳，農(nóng)險經(jīng)營面臨困境。推進新疆政策性農(nóng)險模式，應加強農(nóng)險組織制度建設，逐步建立農(nóng)險補償機制、資金支持體系及風險分散機制，創(chuàng)新運作機制，推進廣義農(nóng)險及農(nóng)險立法，促進新疆農(nóng)險可持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞：農(nóng)業(yè)保險；可持續(xù)發(fā)展；機制

中圖分類號：F842-7 文獻標識碼：A

The Sustainable Development of Xinjiang′s Agricultural Insurance

GUO Hui LI Jing-yue2

(1.School of Economics and Management， Northwest Sci-Tech University of Agriculture and Forestry，Yangling，

712100，China;2.School of Finance， Xinjiang Institute of Finance and Economics， Urumqi 830012，China)

Abstract: Xinjiang′s agricultural insurance has some extent of scales，in spite of many difficulties such as famer′s available need，high risk and cost restricting agricultural insurance′s supply，unfavorable external surrounding difficulties. It is assumed that the proper agriculture insurance policy mode can strengthen the organization system，constract the mechanism of compensation， capital support， risk scatteration for agriculture insurance， innovate coursing system，improve agricultural insurance legislation. In this way can develop Xinjiang′s agricultural insurance sustainably.

Key words:agricultural insurance；sustainable development；mechanism

農(nóng)業(yè)保險不僅可以穩(wěn)定經(jīng)營者的收益，為潛在的農(nóng)業(yè)投資提供風險保障，同時也防范了金融風險，引導金融資本流入農(nóng)業(yè)領域，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化、集約化水平，降低資金融通成本。新疆實行基地式農(nóng)業(yè)經(jīng)營策略，開發(fā)全國商品糧生產(chǎn)、優(yōu)質棉花生產(chǎn)、特色林果、畜牧業(yè)等基地，但是由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎薄弱，自然條件惡劣，農(nóng)業(yè)災害頻發(fā)，抗災能力極弱，每年都會給政府造成很大的救災壓力。全疆每年因自然災害給農(nóng)牧民帶來的經(jīng)濟損失高達30多億元，因此，農(nóng)業(yè)保險對新疆區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展尤為重要。

一、新疆農(nóng)業(yè)保險發(fā)展現(xiàn)狀

新疆于1982年恢復農(nóng)業(yè)保險業(yè)務，現(xiàn)開辦農(nóng)險的有人保新疆分公司和中華聯(lián)合財產(chǎn)保險公司（原兵團財產(chǎn)保險公司）。新疆被中國保監(jiān)會列為全國農(nóng)險九個試點省區(qū)之一，人保新疆分公司的農(nóng)險運作模式被列為五種試點模式之一。2006年被納入“國家政策性農(nóng)業(yè)保險試點”地區(qū)，自治區(qū)確定了在昌吉、塔城、和田、喀什和阿克蘇等五個地州開展政策性農(nóng)業(yè)保險試點工作，累計業(yè)務規(guī)模達到2 998-6萬元，同比增長9-19％，五地州農(nóng)險覆蓋面達到25個縣市，全疆農(nóng)險實現(xiàn)保費收入2-84億元，同比增長4-84％，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供保險保障64億元。全疆農(nóng)險覆蓋了烏魯木齊市、巴州、阿克蘇等8個地州以及兵團14個地區(qū)、190多個農(nóng)牧團場，險種已由過去的麥場火災保險等幾個品種發(fā)展到經(jīng)濟作物險、糧食作物險、養(yǎng)殖業(yè)險等30多個。累計收取農(nóng)險保費34-44億元，支付賠款23-06億元，為農(nóng)村支付防災費2億多元，為棉花種植提供了超過13億的保金。2005年農(nóng)險深度為0-33％，農(nóng)險密度為21-4元/人（參見圖1），而全國農(nóng)險深度低于0-05％，農(nóng)險密度不足1元，連續(xù)12年新疆農(nóng)險保費收入排名全國首位。目前，新疆全面推行政策性農(nóng)險業(yè)務，實行由政府出資為1200多萬農(nóng)牧民購買農(nóng)險的優(yōu)惠措施，分散和轉移農(nóng)牧民所承受的自然風險和市場風險。

二、新疆農(nóng)業(yè)保險發(fā)展面臨困境，可持續(xù)發(fā)展能力弱

新疆自恢復農(nóng)業(yè)保險以來，業(yè)務一度得到快速平穩(wěn)的發(fā)展。但由于農(nóng)險所固有的高賠付、低回報以及缺乏必要的政策支持和法律依據(jù)，加之保險公司對經(jīng)濟效益的追求，近年來農(nóng)險業(yè)務日趨萎縮。隨著市場經(jīng)濟發(fā)展帶來的新變化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整的進一步深化，農(nóng)險發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生了一系列變化，新疆農(nóng)險遇到了前所未有的困難和問題，出現(xiàn)了展業(yè)難、繳費難、風險基金積累不足等經(jīng)營困難，農(nóng)險業(yè)務整體上呈現(xiàn)停滯不前的局面，業(yè)務規(guī)模急劇下降。^{[ 1]}2006年農(nóng)險保費收入占保費總額比重已從1995年24-1％降至3-3％，全國農(nóng)險保費總額占比也從2001年的84-3％陡降至33-6％，參見圖 2 。

新疆農(nóng)險發(fā)展滯緩的主要原因在于以下三方面：

（一） 農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險的有效需求較低

一是新疆農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模小，預期收益較低，客觀上弱化了農(nóng)險的經(jīng)濟保障功能，農(nóng)民不愿付出現(xiàn)實的保險成本。二是保險價格即保險費率因素，新疆農(nóng)險費率約為5％-12％，而家庭和企業(yè)財產(chǎn)的保費率僅為0-2％-2％，農(nóng)民的低收入以及較高的恩格爾系數(shù)抑制了農(nóng)險實際需求。三是受傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的影響，部分農(nóng)民保險意識還較差，認為農(nóng)險可有可無，甚至把農(nóng)險當作“亂收費”增加農(nóng)戶負擔的行為。四是農(nóng)險保障水平低。新疆農(nóng)險經(jīng)營本著“低保額、低保費、實行基本保障”的三低原則，開辦的險種保險金額較低，大多屬于不足額保險，保戶受災后得到的經(jīng)濟補償不足以恢復生產(chǎn)，挫傷了農(nóng)戶投保的積極性。五是農(nóng)險品種單一，主要集中在種植業(yè)上，其中又以棉花為主，其保費收入占比90％以上，玉米、小麥等比重不足5％，林業(yè)、瓜果等險種還未涉及。作為我國第二大牧區(qū)，新疆畜牧業(yè)經(jīng)濟占有重要地位，但養(yǎng)殖業(yè)保險并未相應發(fā)展起來，目前僅開辦少量奶牛和羊的保險。農(nóng)戶面對單一險種，選擇余地小，一定程度上影響了投保積極性。^{[ 2]}有效需求不足必然導致農(nóng)險范圍過窄，規(guī)模較小，很難滿足保險經(jīng)營“大數(shù)法則”要求，也造成了農(nóng)險供給的不穩(wěn)定。

（二）農(nóng)險的高風險性與高成本制約了商業(yè)保險公司的積極性

新疆地域遼闊，自然條件不均衡，缺乏農(nóng)險損失統(tǒng)計數(shù)據(jù)和厘定費率的精算基礎，導致險種結構調(diào)整滯后，各類風險難以分散。而農(nóng)險風險分散機制不完備，風險分散僅限于新疆境內(nèi)，而當商業(yè)保險公司面臨巨災風險時，不能通過再保險分散風險，風險分散能力受到很大局限。另外，農(nóng)業(yè)災害損失中的道德危險因素難以分辨，逆向選擇嚴重，保險人難以控制，帶來較高的監(jiān)督成本。加之農(nóng)戶分散化和經(jīng)營多樣化、小規(guī)模化給農(nóng)險險種費率的制定、產(chǎn)業(yè)宣傳、風險管理、簽單和定損等帶來困難，造成經(jīng)營成本過高。新疆自1982－2006年農(nóng)險平均賠付率為68-9％，歷年最高賠付率達110-7％，大大高于保險界公認的70％臨界點，虧損嚴重。

（三)農(nóng)險缺乏可持續(xù)發(fā)展的外部環(huán)境

首先，政府支持乏力。新疆主要采取“政府財政補貼+社會捐助”的方式為農(nóng)業(yè)提供經(jīng)濟保障，尚未將農(nóng)險納入農(nóng)業(yè)風險救助機制范疇，國家財政補貼和稅收優(yōu)惠政策支持較少，農(nóng)險的保險責任和保障程度得不到擴大和提高，農(nóng)民保費支付能力低的問題不能得到有效解決。其次，至今未有專門的農(nóng)業(yè)保險法或相關農(nóng)業(yè)保險條例，從而導致農(nóng)險法律地位不明確。法律法規(guī)建設的缺位， 極大影響了農(nóng)險的規(guī)范化、制度化發(fā)展， 這是制約新疆農(nóng)險發(fā)展的最根本環(huán)境因素。

三、新疆農(nóng)業(yè)保險可持續(xù)發(fā)展的路徑探討

新疆農(nóng)險從保費數(shù)量上講已經(jīng)初具規(guī)模，廣大農(nóng)牧民和農(nóng)村干部的保險意識基本形成，在管理上也具有了從業(yè)務技術到政府組織管理等操作方法，但要擺脫目前農(nóng)險遇到的困境唯有探索創(chuàng)新才是出路。^{[ 2]}新疆應采取政府主導、商業(yè)保險公司經(jīng)營的政策性農(nóng)險運行模式，由政府組織并協(xié)調(diào)財稅工商等部門共同開展農(nóng)險工作；商業(yè)保險公司將農(nóng)險與其他商業(yè)險分開經(jīng)營、實行單獨核算，堅持“低保費、低保額、低保障”的“三低”原則為農(nóng)牧民進行投保。

(一)加強農(nóng)業(yè)保險組織制度體系建設，促進經(jīng)營主體多元化

一是繼續(xù)加強和完善以政策支持為主的商業(yè)保險運營的農(nóng)險經(jīng)營模式。在突出政策性保險前提下，實行政府和商業(yè)性保險公司共同參與并相互配合，政策性業(yè)務和商業(yè)性業(yè)務并存。二是鼓勵擴增農(nóng)險主體，組建專業(yè)性農(nóng)險公司、地方政策性農(nóng)險公司等多種組織形式的農(nóng)險機構，促進農(nóng)險市場競爭，提高農(nóng)險服務質量。三是發(fā)展農(nóng)業(yè)互助合作保險社，構建農(nóng)險體系的基層組織。通過引導和支持，逐步從鄉(xiāng)村兩級專業(yè)合作經(jīng)濟組織中自發(fā)成立互助合作性質的非營利農(nóng)險組織，經(jīng)營農(nóng)業(yè)經(jīng)濟中某些零星分散的小風險，從而抑制逆選擇和道德風險，有效降低農(nóng)險交易成本。四是大力發(fā)展機構保險代理業(yè)務，可考慮與農(nóng)行、農(nóng)信社、郵政儲蓄等機構建立保險業(yè)務代理關系，推廣農(nóng)險產(chǎn)品，也可組織兼業(yè)保險代理隊伍，擴大農(nóng)險產(chǎn)品的覆蓋面。

(二)加大政府支持力度， 逐步建立農(nóng)險補償機制

一是對農(nóng)業(yè)保險實行財政補貼，由中央政府和自治區(qū)政府配套支付。地方政府可根據(jù)當?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展水平和風險發(fā)生狀況，從財政資金中劃出一定比例份額用于投保農(nóng)戶的保費補貼及農(nóng)險經(jīng)營機構的經(jīng)營管理和業(yè)務費用補貼。國家財政每年按保費收入的一定比例補貼給保險公司，一部分通過保險賠償方式轉補給農(nóng)民，另一部分用于購買再保險以增強風險分散能力。二是充分發(fā)揮政府在社會行政管理中的作用，對農(nóng)險以縣為單位進行統(tǒng)保，一定程度上可以解決逆選擇問題，降低農(nóng)險的運行成本，為農(nóng)險提供充足的保費來源，有利于解決較大范圍農(nóng)業(yè)災害的補償和積累，消除展業(yè)難、組織難、繳費難等制約農(nóng)險發(fā)展的瓶頸問題，這樣既可以擴大保險范圍，又能保證新疆農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定持續(xù)進行。

（三）建立農(nóng)險資金支持體系及風險分散機制

首先，建立多渠道的風險基金以及農(nóng)業(yè)巨災保障基金，在盡可能大范圍內(nèi)調(diào)劑使用，可從空間上分散風險，保持經(jīng)營的穩(wěn)定性，是農(nóng)險運作及可持續(xù)發(fā)展的重要制度保障。一是建立農(nóng)險基金，除了將當年保費和盈余的一定比例注資風險基金外，還可通過調(diào)劑部分農(nóng)業(yè)直補資金、農(nóng)業(yè)災害救濟金、財政專項支出等渠道以及對“ 三農(nóng)” 保險的各項稅賦優(yōu)惠部分充實到基金，多方籌資形成雄厚的農(nóng)險總準備金。同時，根據(jù)各類險種和險別的承保對象、承保責任、賠付方法、賠付金額等特殊規(guī)定，對各類風險基金要分別管理、專項使用。二是建立政府主導下的農(nóng)業(yè)巨災保障基金，對重大水旱災、禽流感等商業(yè)保險公司“不可保”的災難損失提供保障，其基金來源包括中央和地方財政預算撥款，農(nóng)險供給主體年度經(jīng)營盈余的按比例提取，采用證券化方式從資本市場上籌資等，在全疆或者依托全國嘗試發(fā)展農(nóng)險巨災債券來應對巨災風險。

其次，通過政府利用金融手段進行間接的資金支持，對農(nóng)險經(jīng)營機構提供籌資和用資便利、可采取支持其建立農(nóng)險基金或購買再保險等方式，利用再保險機制分擔風險及特殊情況下緊急救助。對農(nóng)險業(yè)務實施營業(yè)稅及所得稅減免，鼓勵保險公司開拓農(nóng)險業(yè)務，所減免稅收入轉至專項農(nóng)險基金，對與農(nóng)業(yè)相關聯(lián)產(chǎn)業(yè)可征收一定標準的農(nóng)業(yè)保險稅以作應對農(nóng)業(yè)大災補償?shù)姆e累。

此外，應建立國家再保險體系。新疆農(nóng)險的賠付率一直高居不下，巨災風險出現(xiàn)時，再保險公司出于自身利益考慮不愿承擔分保業(yè)務。目前應盡快建立以國家再保險為主導、商業(yè)再保險為補充的多層次農(nóng)險再保險體系。國家可委托商業(yè)性保險公司代理農(nóng)險再保險，對代理公司和提供農(nóng)險再保險服務的公司提供部分費用補貼和免稅支持政策，通過立法形式對農(nóng)險的巨災風險再保險業(yè)務進行政策性補貼。也可采取中央財政出資建立中央級農(nóng)業(yè)巨災保險基金，各類農(nóng)險經(jīng)營主體按照商業(yè)再保險原則向基金購買再保險，分散自身風險。

(四) 創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展運作機制

首先，做到政策扶持與商業(yè)化運作緊密結合。對林木、瓜果等經(jīng)濟作物可以非政策性農(nóng)險業(yè)務開展，對國家重點保護的傳統(tǒng)大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)可確定為政策性農(nóng)險業(yè)務，實行強制投保。^{[ 3]}既要形成多家保險公司競相提供優(yōu)質農(nóng)險服務的局面，又要借助政府強大推力，改善農(nóng)險發(fā)展的生態(tài)條件，筑牢農(nóng)險可持續(xù)發(fā)展的市場基礎。其次，農(nóng)險要與新疆農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程結合，引導和鼓勵龍頭企業(yè)參與投保，應由政府牽頭，在“公司+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)鏈中引入農(nóng)險機制，保費由龍頭企業(yè)和農(nóng)戶共攤，將政府扶持、風險共擔機制結合，實現(xiàn)多贏格局。此外，開展“銀保合作”，探索農(nóng)險與農(nóng)村信貸結合的創(chuàng)新方式。一是將農(nóng)險業(yè)務與農(nóng)信社網(wǎng)絡資源優(yōu)勢相結合。保險公司可委托信用社代理農(nóng)險業(yè)務，既減少其運營成本，又增加了信用社經(jīng)營收入。二是實施農(nóng)險與農(nóng)戶小額信貸發(fā)放相結合， 對參保農(nóng)險的農(nóng)戶在貸款條件和利率等方面適當優(yōu)惠以體現(xiàn)正向激勵，適時將是否參保農(nóng)險作為貸款發(fā)放條件之一，擴大農(nóng)險市場同時降低農(nóng)業(yè)貸款的風險。三是農(nóng)險公司因賠付出現(xiàn)資金周轉困難時，應考慮給予相應的資金支持。銀行可利用保險公司事前風險管理功能，減少信貸項目損失發(fā)生的可能性和嚴重程度，分散部分經(jīng)營風險；保險公司也可借此擴大承保面，增強保險服務功能。

（五）擴大農(nóng)險業(yè)務范圍，開展廣義的農(nóng)業(yè)保險

廣義農(nóng)險范疇不僅包括種養(yǎng)兩業(yè)，還包括與農(nóng)產(chǎn)品加工儲運等整個生產(chǎn)過程以及對此過程中使用生產(chǎn)資料相關的保險，甚至包括對勞動力(人)的保險。首先要結合新疆農(nóng)業(yè)發(fā)展特色，豐富農(nóng)險品種。應結合“四大基地”建設，以棉花險為龍頭，大力開展養(yǎng)殖業(yè)險等其他險種。新疆種植業(yè)和畜牧業(yè)在品種及品質上獨具特色，應以紅色產(chǎn)業(yè)、特種養(yǎng)殖業(yè)等推出新險種。其次，開展廣義的農(nóng)險。新疆種養(yǎng)兩業(yè)險盈利非常困難，絕大多數(shù)處于透支狀態(tài)，如能開展較為廣泛意義上的農(nóng)險，即農(nóng)村保險，可在一定程度上實現(xiàn)“以險養(yǎng)險、以商養(yǎng)險”推動農(nóng)險健康持續(xù)發(fā)展。要重點發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老、健康和財產(chǎn)險，關注農(nóng)民工、失地農(nóng)民和老年人的醫(yī)療和養(yǎng)老問題，提高參與新型農(nóng)村合作醫(yī)療險的深度和廣度，發(fā)展費率低、保障適度的商業(yè)健康險和人壽險，建立多層次“三農(nóng)”保險保障體系。同時，在服務上改變過去只管理投保和理賠，中間環(huán)節(jié)沒人管的狀態(tài)，加強對農(nóng)業(yè)產(chǎn)供銷及農(nóng)民生活各環(huán)節(jié)的管理，特別要做好防災防損等前置性服務。

（六）推進農(nóng)業(yè)保險立法，促進其規(guī)范發(fā)展

自治區(qū)應先行制定地方農(nóng)業(yè)保險行政法規(guī)，國家盡快研究出臺《農(nóng)業(yè)保險法》。明確農(nóng)險的社會管理屬性，對其經(jīng)營目的、經(jīng)營原則、組織形式、承保范圍、保險費率、保險責任以及監(jiān)管作出規(guī)定;規(guī)范農(nóng)險經(jīng)營主體、參與主體、受益主體的權利和義務關系;明確政府在開展農(nóng)險中應發(fā)揮的職能和作用，防止政府支持農(nóng)險的缺失;明確農(nóng)險條款的核定、稅收減免政策、財政補貼方式、建立風險基金及再保險機制等。制定完善的農(nóng)業(yè)保險基金法規(guī)和政策，包括農(nóng)險基金的籌集方式、核算辦法以及基金的所有權與經(jīng)營權等，使其運用走上制度化及法制化軌道。通過立法在適度范圍內(nèi)對規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)實行強制保險，并以此提高農(nóng)險意識。同時，國家還應適時設立農(nóng)險管理和協(xié)調(diào)機構，統(tǒng)籌發(fā)展全國農(nóng)險，保證農(nóng)險制度的建立健全。

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（責任編輯：習 文）