國有林區(qū)公用事業(yè)投融資體制改革研究

摘要：目前國有林區(qū)城市公用事業(yè)的現(xiàn)狀雖然在投資總量、投資結(jié)構(gòu)方面都有了很大的發(fā)展，但是由于其存在的行政壟斷嚴(yán)重、投資主體單一以及融資渠道狹窄方面的體制性障礙，嚴(yán)重制約了國有林區(qū)城市公用事業(yè)的發(fā)展。為了促進(jìn)國有林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建林區(qū)和諧社會，保證國有林區(qū)公用事業(yè)建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)，有必要對國有林區(qū)公用事業(yè)的投融資體制進(jìn)行改革與創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：國有林區(qū)；公用事業(yè)；投融資

中圖分類號：F326．23 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

The Research on Investment and Financing of Public Utilities in Stated-owned Forest Regions

SUN Yan-hua，WANG Zhao-jun

（1.College of Ecomomics and Management，Northeast Forestry University，Harbin 150040，China；2. College

of Ecomomics and Management，Qingdao University of Science and Technology，Qingdao 266001，China）

Abstract：Currently the amount and structure of investment in public utilities have gotten great development in stated-owned forest regions，but the system obtacle of adminitration monopoly，single investment main body and naarow investment channels，etc. seriously stricted the development of city public utilities in state-owned forest region.In order to prompt the coordinating development in all directions and sustainable development in economy and society，build harmonious society in forest region，the paper puts forward the steady development of public utilities of forest region should rely on the reform and innovation of the system of investment and financing for public utilities in state-owned forest region.

Key words：stated-owned forest region;public utility;investment and financing

國有林區(qū)公用事業(yè)是指國有林區(qū)用作公共服務(wù)的事業(yè)，包括供水、供氣、供熱、供電、污水處理、垃圾處理、公共交通（不包括鐵路、民航）、林區(qū)道路以及園林綠化、環(huán)境保護(hù)等行業(yè)，所涉及的僅包括國有林區(qū)城市市政公用事業(yè)。國有林區(qū)城市公用事業(yè)是林區(qū)城市經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的載體，它直接關(guān)系到社會公共利益，關(guān)系到人民群眾生活質(zhì)量，關(guān)系到城市經(jīng)濟(jì)與社會的可持續(xù)發(fā)展。加快林區(qū)城市公用事業(yè)發(fā)展，是完善城市功能，促進(jìn)城市發(fā)展的重要措施；是滿足城市居民基本生活，全面建設(shè)小康社會的重要內(nèi)容。

一、國有林區(qū)公用事業(yè)投融資現(xiàn)狀

（一）投資總量分析

近年來，國有林區(qū)城市公用事業(yè)規(guī)?？焖僭鲩L。以黑龍江大興安嶺國有林區(qū)為例，2005年大興安嶺地區(qū)用于電力、煤氣及水的固定資產(chǎn)投資為13 024萬元，分別是2001年、2002年和2003年的2．04倍、1．96倍和1．08倍^{[ 1]}。自2001年以來，固定資產(chǎn)總投資年均增長達(dá)到了28．63%。

（二）投資結(jié)構(gòu)分析

筆者按國有林區(qū)城市公用事業(yè)投資來源的不同，將城市公用事業(yè)的投資劃分為國有經(jīng)濟(jì)、股份制經(jīng)濟(jì)和私營個體經(jīng)濟(jì)三個部分。根據(jù)歷年來的統(tǒng)計資料得出國有林區(qū)公用事業(yè)投資呈現(xiàn)出下面幾個方面的特征：

1．公用事業(yè)總投資數(shù)額不穩(wěn)。2001年以來，大興安嶺地區(qū)用于公用事業(yè)方面的投資額變動較大，2001年僅18 827萬元，而2002年急速升為65 983萬元，2003年之后又降到了最低水平12 201萬元。盡管如此，大興安嶺地區(qū)的公用事業(yè)總投資從長期來看，還是呈現(xiàn)了逐漸增長的趨勢。

2．國有經(jīng)濟(jì)投資仍占主導(dǎo)地位。近年來，在大興安嶺地區(qū)的公用事業(yè)投資中，國有經(jīng)濟(jì)的比重占絕對統(tǒng)治地位，特別是2003年，公用事業(yè)的投資完全來自于國有經(jīng)濟(jì)。雖然2004年以后有所下降，但仍一直維持在50%以上。

3．私營個體經(jīng)濟(jì)比重逐年增加。在2003年以前，大興安嶺地區(qū)的公用事業(yè)投資基本上都是來自于國有經(jīng)濟(jì)，股份制經(jīng)濟(jì)僅占較小的比例，而私營個體經(jīng)濟(jì)投資公用事業(yè)的比重為零。2004年以來，私營個體經(jīng)濟(jì)才初露端倪，雖然所占的比重仍然很小，但它的增長速度是極快的。

二、國有林區(qū)公用事業(yè)投融資的體制性障礙

（一）行政壟斷嚴(yán)重

從理論上講，行政性壟斷主要是通過行政手段和具有嚴(yán)格等級制度的行政組織來維持壟斷地位，進(jìn)行排他性控制，阻止競爭對手的進(jìn)入，限制公平競爭，損害消費(fèi)者利益，阻礙技術(shù)進(jìn)步，甚至導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)停滯。國有林區(qū)的行政主管機(jī)關(guān)以直接控制力屬于自己的公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)企業(yè)為基礎(chǔ)，利用各種手段制造部門和地區(qū)壟斷，利用各種方式強(qiáng)化行政壟斷地位，排斥其他主體進(jìn)入所控制的市場范圍。這種現(xiàn)象在電力行業(yè)、電信行業(yè)等表現(xiàn)得尤為突出。另外，濫用加強(qiáng)宏觀調(diào)控，維護(hù)市場秩序的口號，在公用事業(yè)領(lǐng)域規(guī)定苛刻的市場準(zhǔn)入政策，極力限制異己進(jìn)入自己控制的市場領(lǐng)域。因此，行政性壟斷在扼殺競爭的同時也將競爭給經(jīng)濟(jì)帶來的活力及資源配置優(yōu)勢一并扼殺了，這必然不利于形成公平的競爭秩序，并妨礙公用事業(yè)建設(shè)的有序發(fā)展^{[ 2]}。

（二）投資主體單一

盡管有些行業(yè)、有些企業(yè)在招商引資工作中取得一定成績，但多元化投資格局尚未形成，特別是市政公用事業(yè)吸納多元化投資的機(jī)制還遠(yuǎn)遠(yuǎn)未能建立起來。森工企業(yè)作為單一投資主體的格局尚未從根本上加以改變，特別是隨著國有林區(qū)面臨的“兩?！?^{[ 3]}情況的逐步惡化，資金短缺現(xiàn)象更加嚴(yán)重，財政支出的壓力也不斷攀升，對公用事業(yè)的財政補(bǔ)貼相對來講不升反降，嚴(yán)重影響了國有林區(qū)城市市政公用事業(yè)的發(fā)展。由于投資主體單一，國有林區(qū)公用事業(yè)投資能力嚴(yán)重不足，嚴(yán)重滯后于城市化發(fā)展的需要，直接影響了居民生活質(zhì)量的提高和城市功能的有效發(fā)揮。

（三）融資渠道狹窄

國有林區(qū)公用事業(yè)投資主要還是來自于林區(qū)政府自籌資金，其他渠道不夠通暢。一是一些收費(fèi)項(xiàng)目，如附加費(fèi)、建設(shè)費(fèi)等；二是林區(qū)的地方政府籌集資金；三是國家政策性銀行貸款；最后是其他投資渠道，如外資和民間資本，但其沒有正常的進(jìn)入渠道。民營企業(yè)通過多年的發(fā)展，已成為我國經(jīng)濟(jì)的一個重要組成部分，但通過像特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓這種方式的融資還比較少，沒有進(jìn)入公用事業(yè)投融資領(lǐng)域的正規(guī)渠道，因此，民營企業(yè)也就很難進(jìn)入國有林區(qū)公用事業(yè)的建設(shè)投融資和建設(shè)領(lǐng)域。這些都容易造成投資渠道的單一化，投資方式的簡單化，不能籌集到公用事業(yè)建設(shè)所需要的全部資金，造成公用事業(yè)建設(shè)占GDP的比例偏低，影響公用事業(yè)建設(shè)和林區(qū)其他各項(xiàng)事業(yè)的更快發(fā)展^{[ 4]}。

三、國有林區(qū)公用事業(yè)投融資體制改革

（一）投資主體多元

從國有林區(qū)的實(shí)際情況看，在城市公用事業(yè)投資運(yùn)營中，應(yīng)將政府的綜合規(guī)劃優(yōu)勢與市場的效率、效益機(jī)制結(jié)合起來，根據(jù)城市公用事業(yè)的不同類型和特點(diǎn)采取多元化的社會資金參與模式。第一類是管理權(quán)參與，即通過簽訂各類承包合同，如經(jīng)營協(xié)議、管理合同、服務(wù)合同，形成政府與社會資金共同擔(dān)負(fù)某項(xiàng)服務(wù)的責(zé)任；第二類是所有權(quán)（股權(quán)）參與，即通過將現(xiàn)有企業(yè)股份化的形式，將部分或全部資產(chǎn)的所有權(quán)轉(zhuǎn)移給社會資金，或者社會資金通過特許經(jīng)營、投資參與新建的項(xiàng)目。目前的投資管理格局，是以國有林區(qū)政府及相關(guān)的國有企業(yè)為主體，對經(jīng)營性項(xiàng)目與非經(jīng)營性項(xiàng)目捆綁經(jīng)營，既經(jīng)營可經(jīng)營性項(xiàng)目，又夾帶為數(shù)不少的非經(jīng)營性項(xiàng)目，呈現(xiàn)了政企不分的局面。應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目區(qū)分理論，區(qū)分非經(jīng)營性項(xiàng)目、經(jīng)營性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，分別采取不同的投資主體和運(yùn)營方式。

（二）投資形式拓寬

國有林區(qū)的公用事業(yè)長期以來存在著投資主體單一、投資形式單一的弊病，而民營化改革就意味著可以更多地引入、借助各種投資形式，扶持民營企業(yè)經(jīng)營公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)，其形式大體有三種：（1）委托授權(quán)——通常通過合同承包、特許、補(bǔ)貼、法律授權(quán)等形式來實(shí)現(xiàn)；（2）政府撤資——采取出售、清算等形式，即關(guān)閉并出售剩余資產(chǎn)；（3）政府淡出——通過民間補(bǔ)缺、政府撤退和放松管制等形式來實(shí)現(xiàn)^{[ 5]}。

（三）融資方式創(chuàng)新

1．BOT融資。BOT是英文Build-Operate-Transfer的縮寫，即“建設(shè)一經(jīng)營一移交”，是公用事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域中的一種特殊的投資方式，是以政府特許權(quán)換取非公共機(jī)構(gòu)融資建設(shè)經(jīng)營公共基礎(chǔ)設(shè)施的一種投資方式。具體來說，即是以政府和私人機(jī)構(gòu)之間達(dá)成協(xié)議為前提，由政府向私人機(jī)構(gòu)頒布特許，特許期一般為10-50年，允許其在一定時期內(nèi)籌集資金建設(shè)某一公用事業(yè)項(xiàng)目并管理和經(jīng)營該設(shè)施及其相應(yīng)的產(chǎn)品與服務(wù)^{[ 6]}。

2．PPP（Public Private Partnership）^{[ 7]}，即公共部門與民營企業(yè)合作模式，是公用事業(yè)建設(shè)中發(fā)展起來的一種優(yōu)化的項(xiàng)目融資與實(shí)施模式。模式的實(shí)質(zhì)是：政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取公用事業(yè)加快建設(shè)及有效運(yùn)營。它是為了彌補(bǔ)模式的不足而出現(xiàn)的一種新的融資模式。

3．證券融資。證券融資包括市政債券融資和股權(quán)融資兩種。市政債券是有財政收入的地方政府為籌集資金而發(fā)行的一種債券。這種債券以地方政府財政收入作為還本付息的來源?；趥l(fā)行人以及投資項(xiàng)目的特定性，市政債券有以下四個特點(diǎn)：一是發(fā)行人必須為各級地方政府及其授權(quán)機(jī)構(gòu)和代理機(jī)構(gòu)；二是籌集資金一半用于公用設(shè)施的建設(shè)；三是償債資金多樣；四是擁有特殊的免稅待遇。股權(quán)融資是企業(yè)向其股東（或投資者）籌集資金的融資方式，它是企業(yè)創(chuàng)辦或增資擴(kuò)股時采取的融資方式^{[ 8]}。通過私募的形式募集投資公司、實(shí)業(yè)企業(yè)，為公用事業(yè)直接提供股權(quán)支持，并從事資本經(jīng)營與監(jiān)督。

4．基金融資。近些年來，通過基金融資方式來籌集公用事業(yè)建設(shè)資金的方式也比較普遍?；A(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資基金是產(chǎn)業(yè)投資基金的一種，主要投資于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，其組織形式有公司形式與信托形式兩種。在我國，私募的基礎(chǔ)設(shè)施投資基金可以通過資金信托計劃這種形式部分實(shí)現(xiàn)^{[ 9]}。第二種是信托基金。信托公司融資以集合資金信托的方式可以對公用事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目提供股權(quán)和債權(quán)融資支持。第三種是社?；稹Ｎ覈绫；鹗琴Y金規(guī)模較大的機(jī)構(gòu)投資者，截至2005年底，全國社?；鹳Y產(chǎn)規(guī)模為2 010．2億元（全國社保基金會，2006）。社保基金規(guī)模的發(fā)展要求不斷擴(kuò)大投資領(lǐng)域和規(guī)模，實(shí)現(xiàn)資金的保值增值。而經(jīng)營性公用事業(yè)項(xiàng)目的平均收益，即使類比同期中長期貸款，也超過5%。因此，投資城市公用事業(yè)可以大大拉高社?；鸬耐顿Y回報率，給社保基金注入新的活力。

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（責(zé)任編輯：古 巖）