東北老工業基地改造中的地方政府公共服務能力的提升

摘要：老工業基地的調整和改造是我國實現經濟協調發展的戰略問題。市場失靈決定了在東北老工業基地的改造中，地方政府將起重要作用。地方政府的公共服務能力是地方政府能力的重要因素，因此地方政府公共服務能力的提升對東北老工業基地的改造起著關鍵作用。

關鍵詞:東北老工業基地；地方政府能力；公共服務能力

中圖分類號：F421 文獻標識碼：A

The Upgrading of Local Government Public Service Capacity During the Restructuring

of the Northeast Old Industrial Bases

FU Lin RONG Hong-xia2，LIU Shuai3

(1.Discipline Inspection Committee，Harbin University of Commerce，Harbin150028，China;2.Harbin Advanced

Academy of Finance，Harbin 150030，China;3.Harbin University of Commerce，Harbin 150028，China)

Abstract：The adjustment and transformation of the old industrial base aims to achieve the coordinated economic development. There exist market failures，which may decide that the local governments should play an important role in it. This is represented by the upgraded public service capacity of the local government.

Key words:northeast old industrial base；local government capacity;public service capacity

一、引言

所謂老工業基地，主要是指在新中國成立前以及20世紀50、60年代（部分為70年代）形成的，國家進行了大量投資、生產規模大、歷史上曾對全國經濟起到很大作用、做出很大貢獻的工業基地。當前應進行詳細的科學論證，合理確定老工業基地的范圍。老工業基地的選擇，應以城市為地域單元，而不應以省級行政區甚至大經濟區作為地域單元。主要包括東北老工業基地(以沈陽、長春、哈爾濱為中心)、西北老工業基地(以西安為中心)、西南老工業基地(以重慶為中心)、華中老工業基地(以武漢為中心)以及上海老工業基地。

地方政府能力是指各級地方政府發揮自己所擁有的權利，應對挑戰，履行具體職能，以此來解決面臨問題的能力。地方政府在老工業基地改造中的地位和作用弱于中央政府但又強于非政府主體。地方政府盡管不能和中央政府在老工業基地改造的力量和角色上相提并論，但它相對于企業、團體及個人等非政府主體卻擁有政府的一切權威。地方政府可以憑借其中央政府或上級地方政府所授予的權利，在一定的范圍內，可以獨立作出一些決策，進行一些制度創新。

振興老工業基地是在我國加入WTO和西部大開發的背景下進行的，決定了它不可能像改革開放之初東部沿海地區那樣得到中央政府太多的扶持；同時由于市場經濟在解決地區經濟要素差異的變動中存在著缺陷，所以老工業基地改造中地方政府在彌補市場缺陷、促進區域經濟發展方面的積極介入是十分關鍵和必要的。

二、老工業基地改造中地方政府能力評估模型的構建

（一）政府能力評價的方法選擇

由于政府能力是一個由相互關聯、相互制約的眾多因素構成的復雜多級遞階系統，所以對政府能力進行評價最好運用層次分析法。系統工程方法中的層次分析法，是一種整理和綜合人們主觀判斷的客觀方法，也是一種定量和定性相結合的方法，它比較適合處理對政府能力這種復雜系統的評價問題。

層次分析(Analytic Hierarchy Process，簡稱AHP)由美國學者T.L.Saaty于1973年首創。AHP法的基本思想是:根據問題的性質和所要達到的目標，將問題分解成不同的組成因素，并按照因素間的相互關聯、影響和隸屬關系，將因素按不同層次聚集組合，形成一個多層次的分析結構模型，并最終把系統歸結為目標層(實施評價的出發點或者目標)、準則層(評價的標準)、指標層(評價的具體指標)和方案層(待評價的對象)4個層次，將這些因素之間的關系加以條理化，并確定不同類型因素的相對重要性，最后將這些結果作為決策判斷的依據。

（二）基于“AHP”的政府能力評價權重設計

應用AHP方法通過專家打分獲得判斷矩陣，用于評價和判斷各項指標對于上一層準則的指標的重要程度。以下數據是約請了包括政府部門領導、學術專家等15位專家，請他們用AHP法的思路，結合指標間的重要程度進行評判。下面以A－B判斷矩陣，運用AHP法進行指標權重的計算。

1．構造各指標相對于政府能力的相對重要性判斷矩陣A-B（見表1）

特征向量為：［0．45 0．13 0．06 0．36］。即公共服務能力B1相對于政府能力A的指標權重為0．45；規劃發展能力B2相對于政府能力A的指標權重為0．13；社會控制能力B3相對于政府能力A的指標權重為0．06；制度創新能力B4相對于政府能力A的指標權重為0．36。

應用AHP方法通過專家打分獲得的判斷矩陣，可以看出政府公共服務能力指標相對于地方政府能力指標是最重要的指標。因此，地方政府公共服務的提升顯得尤為重要。

三、老工業基地改造中地方政府公共服務能力提升的對策選擇

（一）建立合理的價格機制

深化公共服務及公共產品價格體制改革，形成在政府監視之下，能隨物價指數、供求關系適時調整的價格機制。價格要按規定采取價格決策聽證制度，建立由物價部門牽頭，有關部門、專家及社會各界代表組成的價格聽證組織，對公共產品價格進行審核論證，為政府宏觀調控公共服務和公共產品價格提供科學決策依據。

在實行分類價格的基礎上，逐步推行階梯水價，實行計劃用水。對當前公共產品體制價格改革以后，由于政策原因仍然虧損，達不到保本微利的公用企業，政府部門應采取相應的補貼措施。政府應根據定價價格和總成本的差額，區分企業政策虧損和經營虧損，核定政府財政補貼金額，以扶持和調動企業生產經營的積極性，提高社會效益。對投資公用設施建設和提供公共服務的企業實現的所得稅可采取先征后返的辦法，扶持其發展。公用企業為實施人員分流、安置下崗人員再就業而興辦的多種經營項目，凡符合國家規定的勞動服務企業條件的，可按規定享受所得稅減免和營業稅先征后返的優惠政策。逐步建立健全由政府投入、公用設施有償使用、吸引社會資金和引進外資等多渠道、多元化的融資形式。

（二）引入市場競爭機制

地方政府要優化經濟發展環境，塑造地方競爭優勢。地方政府要加強軟硬環境建設，要加強地方交通、電力、通訊等硬件設施建設，提供有利于企業發展的公共產品，提高地方吸引力；同時，要最大限度地減少政府對經濟事務的直接管理，簡化審批程序，規范審批行為，提高辦事效率、服務質量和管理水平，加大為企業提供服務、信息和政策的支持力度；要加強社會治安治理，確保自然人、法人的人身及財產權益；要大力整頓和規范市場經濟秩序，積極倡導社會信用，建立政府、企業和個人的多層面的信用制度，清除制約市場優化配置資源的各種障礙，創造各類市場主體平等主體等使用生產要素的環境。

地方政府要為產業集群提供公共服務，提高本地區的核心競爭力。產業集群所形成的產業優勢是地方競爭優勢的重要組成部分。地方政府要考慮全球的競爭格局和發展動向，找準并塑造影響當前和未來地方政府競爭力的戰略性關鍵優勢，實施產業集群戰略。地方政府要及時發現和識別正在形成中的地方產業群，研究分析某些產業集群需要什么條件，并積極創造條件，為已經形成的產業集群提供全方位的公共服務，積極推動和促進產業聚集。

（三）營造政府與社會的協作機制

根據政府與社會組織各自在公共服務中的角色定位，重塑政府與社會的合作互動關系，是公共服務能力提升的又一方向性選擇。這一協作機制框架內容應當包括:(1)政府的作用方式，在于制定行業服務規劃政策、服務標準、質量要求和收費標準，并嚴格監督執行；建立公共服務資格認證和登記制度；要根據情況變化不斷調整政府資助對象和數額，方向是以項目為導向，而不是以單位為導向；由審計機構或中介機構對政府資助資金使用方向進行財務審計；接受社會公眾的投訴，對違規機構做出相應處理，以保護公民權益，維護社會公正。(2)社會組織的作用方式，在于按照行業服務標準提供規范的公共服務；對服務性收費應當按照投入成本制定收費標準并對外公布，接受監督；屬于以營利為目的的部門應當作為企業，形成政企關系。(3)公眾的作用方式，在于在平等公正的基礎上獲得公共服務；有權利了解公共服務內容和收費標準依據，提供公共服務的組織不應拒絕和隱瞞；有權利選擇服務提供主體和服務項目，并在充分知情的前提下支付服務費用；對公共服務提供中的違規行為，有權利向政府部門提出控告，獲得損失賠償，政府不得借故推卸監督責任。

（四）推行績效管理評估

許多國家的改革實踐表明，績效管理有助于提高政府服務能力。其典型模式:（1）要明確可衡量的績效目標和任務；（2）要使權責配置和資源運用與目標任務相配套；（3）要由其他主體來進行評估。在我國，政府服務提供尚未實行嚴格意義上的績效管理。雖然政府服務成本產出的計算較為復雜，難以界定和量化，不像企業管理那樣容易，但難度大不等于政府服務不能實行某種形式的績效管理與評估。

其一，應當加強績效管理研究，探討設立適合我國政府公共服務特點的指標體系和測量方法，為政府實踐提供理論依據和可操作性的方案。

其二，績效指標的設定不宜過于復雜，追求指標體系的完備，讓人望而生畏，尤其在起步階段，應當以簡便易行為原則，隨著經驗的積累再逐漸增加量化指標。

其三，應當注重績效導向，強化成本效益核算，使資源配置、權力賦予、獎勵報酬與服務績效掛鉤，形成激勵機制。此外，還應當借助政府以外的力量，動員政府服務更加注重績效。國內外經驗表明，沒有外部主體的參與、配合和制約，績效管理評估有可能演化成一種表面文章。

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（責任編輯：孫桂珍）

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