構建農村剩余勞動力有序轉移長效機制探討

摘要：實現農村剩余勞動力合理有序轉移，是建設現代農業、解決“三農”問題的重要途徑。目前，由于多種因素的制約，農村剩余勞動力的轉移速度趨緩，影響了農民收入的增加。因此，必須從戰略層面， 進行全方位多角度的分析和探討，破解農村剩余勞動力轉移的制約因素，拓寬轉移渠道，形成一個協調有效的轉移機制和政策體系，加快農村剩余勞動力轉移。

關鍵詞：農村剩余勞動力 ；有序轉移；長效機制

中圖分類號：F304．6 文獻標識碼：A

文章編號：1001-148X（2007）10-0145-04

On the Construction of Long-term and Effective Mechanism of Surplus Rural

Labor′s Orderly Transfer

WANG Li-qin

(Marxism and Leninism Teaching and Research Department， Hebei University，Baoding 071002，China)

Abstract:To realize the scientific and orderly transfer of surplus rural labor is a very important outlet to construct modern agriculture and successfully resolve the problem of “agriculture， villages and peasants”. At present，due to various restricting factors， the speed of surplus rural labor transfer decreases， which holds backs the increase of farmers' income. Therefore， it is necessary to strategically analyze and discuss the problem of surplus rural labor，widen the transfer channels， form a coordinative effective transfer mechanism and policy system so as to accelerate the transfer.

Key words:surplus rural labor;orderly transfer;long-term and effective mechanism

實現農村剩余勞動力合理有序轉移，是建設現代農業、解決“三農”問題的重要途徑。隨著人口的不斷增長、工業化進程的加快、產業結構的調整以及農業現代化程度的提高，我國農村剩余勞動力還將繼續增加。如果大量農村剩余勞動力得不到及時、合理的開發和利用，勢必造成比較嚴重的后果：一是剩余勞動力繼續參與農業生產，將會降低勞動力的邊際產量和農業勞動力的平均貢獻率，導致農業生產的非效率性；二是剩余勞動力將處于失業狀態，結果造成更多的成員分享等同的勞動成果，整體農村勞動力的福利水平因此降低。這兩種情況因為生產要素配置的不合理而影響了農業生產效率和農民收入的增加。因此，如何使農村剩余勞動力，突破各種因素的束縛實現轉移，不僅成為經濟和社會發展的必然趨勢，而且也是關系到我國農村經濟進一步發展和社會穩定的重大戰略問題。

一、農村剩余勞動力轉移的動因分析：農村剩余勞動力轉移是伴隨經濟發展的規律性現象

眾所周知，中國農村存在著大量的剩余勞動力，勞動力的剩余或閑置，在過去“大鍋飯”的體制下，曾被“廣就業，低收入”的政策所掩蓋，再加上重工業優先發展戰略和嚴格的戶籍管理制度，使得大量農村勞動力滯留于有限的土地上。農村剩余勞動力的轉移是中國體制轉軌和制度變革的必然結果，它不僅是伴隨經濟發展必然發生的規律性現象，而且會由于中國二元經濟轉換的特殊艱巨性而長期存在。

（一）農村剩余勞動力轉移的現實可能性

1．農村家庭聯產承包責任制的實行，調動了農民生產的積極性，提高了農業產出率，賦予了農民支配自己勞動時間和優化勞動要素配置的權利，也使農民獲得了生產決策和自由流動的機會。農業剩余及其支配權的增加、農民生產自由度及勞動時間自由支配權的增大，為實現農村剩余勞動力向其它部門的轉移提供了現實可能性。

2．農業勞動生產率的提高是農村剩余勞動力轉移的關鍵。農業勞動生產率的提高，一方面使單位面積土地和生產單位農產品所需的勞動力逐步減少；另一方面可以提供更多的農產品，滿足農業、非農業發展對食物及原材料的需要。這就為大量農業勞動力從農業轉移到非農產業，從農村轉移到城鎮提供了條件。

3．城市化進程的加快、第二、三產業以及鄉鎮企業的快速發展，就業崗位不斷增加，形成了對農村勞動力的強烈需求，帶來農村剩余勞動力轉移的機遇。

4.政策的松動和放寬為農村剩余勞動力轉移提供了外部環境。長期以來，受戶籍制度和勞動用工制度的影響，勞動力的自由流動，往往受到人為的限制。改革開放以來，國家關于農村勞動力流動政策從限制到允許甚至鼓勵的不斷推進，使勞動力的流動障礙大大減少，加快了向非農產業和城鎮轉移的步伐。

（二）農村剩余勞動力轉移的必要緊迫性

1．農村經濟結構不合理使其對勞動力的吸納潛力未能充分釋放，導致農村勞動力的剩余，農民收入構成中來自農業的收入增長緩慢。農村經濟結構不合理表現在兩個方面：一是農村產業結構不合理，長期存在的以種植業為主的單一產業結構，林牧副漁所占比重較小，二、三產業滯后，使農村剩余勞動力的就業機會不足。二是農業經營結構不合理，導致農產品低水平、結構性過剩。由于我國農業結構調整步伐緩慢，農產品中大路貨和初級產品供過于求，優質高檔產品供給嚴重不足，結構性矛盾日益突出。這種初級的生產經營方式產業鏈條較短，尤其是缺乏勞動力吸納能力強的農產品加工和經銷環節，直接導致了農村勞動力的過剩。上述兩種情況勢必使農民處于閑置或半閑置狀態，農民收入構成中來自農業的收入增長乏力，農民會以外出打工來替代農業經營，形成了農村剩余勞動力轉移的直接動力。

2．人地比例關系進一步惡化。隨著經濟的發展，我國土地資源的約束不斷加劇，人均耕地、勞均耕地日趨減少。它直接影響著我國農業的規模效益，使現代農業技術的運用受阻，農業勞動生產率的提高受到極大限制，隨之帶來的農產品單位成本相對較高，農業缺乏競爭力，進而以農業生產為主的家庭經營性收入難以成為農民收入持續增長的源泉。因此，必須盡快地把依附在土地上的剩余勞動力轉移出來。

3．農村勞動力空間分布狀況與區域經濟發展水平不平衡。我國地域遼闊，各地區之間的自然和區位條件、經濟結構的差異，導致了收入水平的差距。東部地區經濟水平高，農村非農產業發達，因而對農村剩余勞動力的吸納能力強，中西部地區經濟水平低，非農產業發展緩慢，因而對農村剩余勞動力的吸納能力弱。城鄉差距，收入差距帶來的觀念轉變和利益驅動必然引起農村剩余勞動力轉移。

二、構建農村剩余勞動力有序轉移的長效機制

通過以上分析可以看出，農村剩余勞動力轉移不僅具有現實可能性，而且具有十分緊迫性。但目前我國農村剩余勞動力轉移仍面臨著許多制約因素。因此，構建農村剩余勞動力轉移的長效機制就不能僅僅局限于某一方面，而必須從戰略層面， 進行全方位多角度的分析和探討，采取綜合性措施，破除各種因素的束縛，多渠道并舉，多形式并存，多層次展開，形成一個協調有效的轉移機制和政策體系，加快農村剩余勞動力的轉移。

（一）抓住農村剩余勞動力轉移的關鍵：建立農村勞動力轉移就業培訓的長效機制，提高農村勞動力素質

當前勞動力市場正由單純的體力型向智力型、技能型轉變，勞動者受教育程度越高，擇業空間和范圍越大，收入也越高，就業越穩定。我國農村勞動力文化技術素質較低已成為限制其轉移數量特別是轉移層次提高的重要因素。要把沉重的農村人口壓力轉化為巨大的人力資源優勢，必須加大農村人力資本開發，強化農村勞動力職業技能培訓，提高農民的科技文化素質、轉移就業能力。一要抓好基礎教育。要改革現行農村義務教育體制，加大教育投入，采取切實有效措施解決農村義務教育資金短缺和師資力量不足的問題，真正普及九年義務教育，從源頭上為社會經濟發展和農村勞動力轉移打牢智力資源基礎。二要建立完善的農村勞動力就業培訓體系。農村勞動力的培訓應納入各級公共財政的支持范圍，建立“政府主導、多方籌集”的投入機制。根據農村勞動力的特點和就業需求，大力開展有較強針對性和實用性的職業教育和培訓，力爭使大多數農村勞動力特別是青壯年勞動力都能掌握一至二門專業技能。三要把培訓與考核相結合，對培訓合格者發給相應的技術等級證書。農民工輸出地區還可以與用工地區和單位聯系，大力開展委托培訓、定向培訓，促進勞動力供求銜接。

（二）形成農業和非農產業兩方面良性互動的機制：協調城鄉經濟發展，擴大轉移規模與優化轉移結構，積極引導農村勞動力進行多層次、多渠道轉移

目前，我國需要轉移的農村剩余勞動力大約有1．5-2億。對于如此龐大的農村剩余勞動力，僅僅依靠非農產業的吸納是遠遠不夠的，既要拓展向非農產業和城鎮轉移渠道，又要重視挖掘農業內部的轉移潛力，促進農業內部轉移渠道和農業外部轉移渠道有機結合，形成轉移的長效機制。

1．實現農村剩余勞動力向城鎮和非農產業轉移。(1）加快城市化進程，增強城市吸納剩余勞動力的能力。目前我國城市化水平仍然很低。城鎮化進程的滯后， 弱化了城市的集聚功能，限制了二、三產業的發展。城市化是一個重大的經濟社會結構轉型過程，其核心就是表現為農村人口轉化為城市人口的過程。城市化并非能自動解決農民問題，城市化的發展要以擴大就業為前提，要為農民進城就業創造更多的機會，使農民在城里有長期穩定生存的手段。推動城市化，要不斷加快現有大、中城市發展，繼續調整和完善經濟結構、提升產業檔次，提高城市的經濟效益，完善區域性中心城市功能，發揮大城市的輻射帶動作用，提高各類城市的規劃、建設和綜合管理水平，充分發揮大、中城市促進農村剩余勞動力轉移作用。城市化之所以能夠創造更多的就業機會，不僅僅體現工業發展對勞動力的大量需求，更主要體現著服務業崛起對勞動力的大量需求。(2）加快區域經濟協調發展，引導東部產業合理西移。我國工業化進程梯次推進，東部發展最快，中部次之，西部較落后。由于缺乏工業化的帶動，西部地區成為我國農村勞動力剩余情況最嚴重、農村貧困人口最集中、貧困化程度最深的地區。因此，統籌區域發展，繼續實施西部大開發和中部崛起戰略，在經濟政策、資金投入和產業發展等方面加大對中西部地區的支持，加快中西部地區的工業化步伐；中西部地區自身也要認真轉變政府職能，改善投資環境，加大招商引資的力度，堅持發展有中西部特色的優勢產業，大力發展循環經濟，走可持續發展的新型工業化道路；健全市場機制，促進生產要素在區域間自由流動，在繼續鼓勵中西部農村剩余勞動力向東部沿海發達地區流動的同時，推動東部沿海發達地區產業結構升級，鼓勵沿海發達地區符合環境保護要求的勞動密集型產業向中西部轉移，為農民就地、就近轉移創造條件。（3）積極發展小城鎮，提高吸納農民就業的能力。在農村勞動力過剩和城市就業空間又極其有限的雙重壓力下，解決我國農村剩余勞動力轉移的重要途徑在于加快小城鎮建設的步伐。小城鎮緊鄰農村，可以降低農村剩余勞動力轉移的機會成本和就業風險；小城鎮現有人口規模小，經濟發展空間較大，吸納就業能力較強，吸納勞動力所需的就業費用和城市基礎設施費用較低；更為重要的是，發展小城鎮可以充分利用鄉鎮企業的資源優勢，鼓勵鄉鎮企業連片發展，建立大批鄉鎮工業區，引導產業關聯度高的鄉鎮企業向小城鎮集聚，國家就可以在不投資或少投資的情況下，依靠農村的現有經濟資源，發展一大批小城鎮。（4）建立鄉鎮企業持續發展的機制，推進農村的工業化進程。鄉鎮企業仍是吸納農村勞動力的主要途徑，要堅持以轉移農村勞動力為主要目標的發展模式。一方面，要引導鄉鎮企業適應新的形勢，進一步創新體制和機制，提高其經營管理水平和科技素質，增強內在活力，不斷提高市場競爭能力。另一方面，鄉鎮企業應充分利用勞動力資源和農副產品資源優勢，扭轉以往非農傾向，從資金、技術密集型的重加工行業退出，進一步發展勞動密集型的輕工產品，尤其是發展農產品收購、加工、貯運業，發展直接為農業、農村提供生產投入品和生活消費品的工業，從而吸收大量的農村剩余勞動力。(5）加快發展農村第三產業，扶持個體私營經濟，盡量為農民提供本地非農就業機會。第三產業的資本有機構成低，同樣的投資第三產業所吸納的勞動力要比第二產業大很多。因此，第三產業是農村勞動力最容易進入的產業。既要把交通、通訊、保險、農村金融、信息服務、技術服務等行業作為發展重點，又要開發農村旅游等新興產業，創造新的就業機會。

2．以農業結構優化和農業產業鏈延伸為關鍵環節，實現農村剩余勞動力的內部轉移。(1）農業產業內部的結構調整是剩余勞動力內部消化的重要舉措。農業結構優化，主要是指通過改變種植業結構和發展林牧副漁業向農業的深度和廣度拓展，提高農業就業容量。就種植業而言，生產糧食作物所需勞動力比經濟作物少；從廣義農業來看，發展林牧副漁業需要大批勞動力，又不占或少占耕地，而且利潤豐厚。所以，這樣的產業結構調整能起到增加農民就業和提高農民收入的雙重功效。(2）通過農業產業鏈的延伸，是加快推進農業產業化經營，培育農村剩余勞動力充分就業的內部載體。積極引導農村剩余勞動力進行農產品的精深加工，延伸農業產業鏈可創造更多的勞動力就業機會，從而減少農業勞動力的剩余數量。提出延伸農業產業鏈，并不是機械地要求把所有的農業產業鏈條都集中在農村地區，而是應配合農村剩余勞動力向小城鎮轉移， 可以將某些更適宜在小城鎮發展的農業產業環節向小城鎮轉移。通過產業鏈向中小城鎮的滲透，減少了農村剩余勞動力向小城鎮轉移時給城鎮帶來的人口就業壓力，同時也解決了部分農村勞動力移居城鎮后難以獲得合適工作崗位的難題。另外，政府要對農產品的深加工提供資金和技術支持。

（三）建立健全農村剩余勞動力轉移的保障機制：消除束縛農村剩余勞動力轉移的體制性障礙，營造有利于農村勞動力就業的制度環境

1．建立城鄉一體的戶籍管理制度，保障公民遷徙和居住的自由。長期存在的城鄉二元管理體制及戶籍制度限制了剩余勞動力的自由遷移和自由擇業。目前這種城鄉分割的二元體制雖有所改善，但依然限制著農村剩余勞動力的轉移。因此，必須突破傳統的農業、非農業的戶籍管理模式，實行以固定住所和穩定收入為依據申報城鎮戶口的政策，取消附在戶籍上的勞動用工、住房、教育、培訓、社會保障等城鄉居民權利不平等的制度，使戶口不再與一系列福利待遇關聯在一起。戶籍制度改革的根本目的是保障公民遷徙和居住的自由，使農民進城就業者享受市民同等待遇。

2．建立健全土地使用權流轉機制，實現土地使用權流轉市場化。現實中土地流轉制度不完善，缺乏對轉讓地權進行合理經濟補償的法律規定。因此，被轉移出來的勞動力，就可能由于轉讓地權而造成額外經濟損失，進而阻礙農民徹底離開土地，而選擇兼業經營方式，這嚴重制約著農村勞動力從農業經濟活動徹底向非農產業和城鎮轉移。必須調整現行土地產權制度， 按照依法、自愿、有償、規范的原則，積極推進以轉讓、租賃、入股為主的農村土地使用權流轉機制，允許農民轉包、出租、入股、繼承、置換、轉讓土地使用權，實行可自由流轉的土地制度。這既有利于轉移勞動力放棄土地經營，實現向非農領域轉移，解除后顧之憂，也有利于土地適度規模經營和生產要素的合理配置，促進農業生產結構調整和農村二、三產業的發展，促進農村剩余勞動力轉移。

3．創新金融理念，加大信貸投入力度。不合理的投融資體制導致大量資金滯留城市，并不斷牽引著農村資金流向城市支持城市建設。即使是農村信用合作社和農業銀行，也產生了嚴重的非農化、城市化的信貸取向。要滿足非耕地經營對信貸的要求，必須打破專業銀行現行的所有制與業務分工壁壘，調整信貸資金投放結構，解決農業和農村經濟發展資金短缺的問題，改善農業和農民的信貸環境。農村投資的擴大和產業化的發展，將會提供更多的就業機會，實現大批農村剩余勞動力的就地轉移。

4．建立農村剩余勞動力轉移的財政轉移支付機制與激勵機制。國家財政應當以轉移支付的形式，增加對農民工培訓費用的財政支出，使得農民工掌握一門實用的技術，提高其自身素質、增強其投身市場的競爭能力，改變其低素質對應的低工資的不利局面，為其獲得較高的工資奠定基礎；運用補貼杠桿加大對培訓機構、網絡建設、法律援助等方面的專項補助，減少轉移成本和風險。

5．逐步形成惠及農民工的城市基本公共服務制度。要真正實現農村剩余勞動力有效率的轉移，減少轉移過程中存在的較大風險，需要解決進入城市的那一部分“農民”的服務需求問題，這是農村剩余勞動力轉移順利進行的重要保證。在住房、交通等城市基礎設施的建設上要考慮進城農民工的需要，使義務教育、公共衛生等基本公共服務逐步覆蓋到農民工，促進公共物品的均衡化發展；要逐步改變把進城農民工排斥在社會保障之外的狀況，按照低水平、廣覆蓋的方針，積極探索多種保障形式，分步驟地把農民工納入社會保障體系，妥善解決城市農民工的社會保障問題。

（四）提供農村剩余勞動力轉移的外部環境：構建城鄉統一的勞動力市場，形成城鄉勞動者平等就業的機制

1．構建一個適宜農村剩余勞動力在城鄉之間雙向流動就業的有效機制。加快城市部門勞動就業制度的改革，消除農村剩余勞動力進城和跨地區就業的各種限制和政策歧視，保障農村勞動力在城鎮就業的合法權益；簡化農民跨地區就業和進城務工的各種手續，進一步清理和取消針對農民進城就業的不合理收費；堅持統籌城鄉就業，賦予農民工平等的勞動保障權。

2．加強勞動力市場制度建設，改善農村勞動力進城務工環境。制定合理的最低工資和職工社會保障與福利標準，及時出臺維護農民工合法權益的法律法規，建立為農民工提供法律援助的部門，切實保障農民工的合法權益；健全勞資糾紛協調機制，引導和促進形成穩定和諧的勞資關系；搞好救助、勞動監察、勞動仲裁、司法援助、社會保險和輿論監督相結合的農民工維權體系建設。

3．建立有關城鎮勞動供求信息的預測預報體系，避免農村剩余勞動力的盲目流動。建立全國聯網的勞動力供求信息網絡，完善網上職業介紹功能，提高勞動力資源的配置效率；培育運作規范的勞動服務中介組織，實現勞動力轉移的有序性和組織化。

4．完善勞動力市場的運行調控機制。政府要發揮引導、協調、依法監管的作用，加大勞動力市場監管和執法力度，積極拓展農村勞動力的就業空間。

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(責任編輯：張淑蓮)