現(xiàn)行公益建設(shè)征地補償制度下的產(chǎn)權(quán)缺失與效率損失分析

摘要：國家公益建設(shè)征地屬于土地產(chǎn)權(quán)變動。從產(chǎn)權(quán)變動角度分析，公益建設(shè)征地是國家土地市場控制權(quán)而不是政府的超經(jīng)濟特權(quán)，承擔土地公益職能的義務(wù)主體是國家而不是被征地的農(nóng)民，公益征地補償價格應(yīng)當高于而不是低于市場價格；從效率視角分析，現(xiàn)行征地補償價格低于基于市場機制形成的公平價格，既是造成農(nóng)民土地權(quán)益流失的原因，又是公益建設(shè)征地浪費的根源。

關(guān)鍵詞：公益； 建設(shè)征地；補償機制

中圖分類號：F301．3 文獻標識碼：A

文章編號：1001-148X（2007）10-0093-04

Property Right Deficiency and Efficiency Loss under the Current Compensation

System of levied Land for Commonweal Construction

WANG Chun-ping FANG Tian-kun2，LIU Wan-zhao1

(1.College of Economics and Management，Shenyang Agricultural University，Shenyang 110161，China;2.College

of Economics and Management，Shenyang Institute of Aeronautical Engineering，Shenyang 110031，China)

Abstract: The levied national land for commonweal construction is a kind of alternation of land property right. From the viewpoint of property right， the levied land for commonweal construction is the control power of national land market，the extra-economical privilege of the government. It is the government rather than the farmers whose land are levied，which undertakes the duty of upholding public good. So the compensation price of the levied land should be higher than the market price. From the viewpoint of efficiency， the current compensation price，lower than the fair market price， causes the loss of the farmers′ land benefit and the waste of levied land for commonweal construction. Therefore，the paper suggests that the levied land for public construction be fairly compensated.

Key words:public good;levied land for construction; compensation system

征地補償機制既約束國家建設(shè)用地供給，又與農(nóng)民土地權(quán)益密切相關(guān)，是處理建設(shè)征地中國家與農(nóng)民土地利益關(guān)系的焦點問題。2004年修正后的《憲法》案第13條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。依據(jù)《憲法》修正案精神實行的新的征地補償機制，將經(jīng)營性建設(shè)用地和公益建設(shè)用地區(qū)分開來，一般商業(yè)建設(shè)征地由征收改為征用，只改變用途而不改變所有權(quán)，征地補償也逐步確立了市場化的定價標準；公益性建設(shè)征地的補償則依然由國家定價，而且沒有確定“給予補償”的定價原則是以市場為基礎(chǔ)的公平補償，或者優(yōu)惠補償，還是繼續(xù)計劃價格的補償。在實際操作中許多地方正是利用了制度留下的回旋空間，公益建設(shè)征地補償標準顯著低于商業(yè)建設(shè)征地補償，大大低于被征收土地的實際價值。有的地方則屢屢發(fā)生假公益征地之名剝奪農(nóng)民土地權(quán)益的現(xiàn)象，將商業(yè)性用地按照公益性補償標準征用，然后又以市場價招標、拍賣出讓，政府取得巨大的收益差額。由此引發(fā)諸多征地補償糾紛，直接影響農(nóng)村社會穩(wěn)定，還會間接地帶來被征地農(nóng)民失地致貧和公益征地效率低下的后果。

從產(chǎn)權(quán)關(guān)系的角度分析，建設(shè)征地屬于產(chǎn)權(quán)變動，科學(xué)的征地補償機制必須符合產(chǎn)權(quán)變動合法性和效率性的標準，以此衡量，現(xiàn)行的公益建設(shè)征地補償機制在上述兩方面都存在缺陷。

一、現(xiàn)行公益建設(shè)征地補償機制產(chǎn)權(quán)安排的缺陷分析

我國建設(shè)征地補償制度是由計劃經(jīng)濟演變而來的。新中國建立初期到改革開放前國家建設(shè)征地補償?shù)囊罁?jù)，是1953年11月政務(wù)院通過、后經(jīng)1957年10月修正并由全國人大常委員會批準實施的《國家建設(shè)征用土地辦法》。改革開放之后，為了適應(yīng)經(jīng)濟建設(shè)迅速發(fā)展的需要，1982年5月國務(wù)院頒布了《國家建設(shè)征用土地條例》，《國家建設(shè)征用土地辦法》同時被廢止。《條例》中關(guān)于征地補償?shù)囊?guī)定主要包括，第9條規(guī)定：“征用耕地（包括菜地）的補償標準，為該耕地年產(chǎn)值的3至6倍，年產(chǎn)值按被征用前三年的平均年產(chǎn)量和國家規(guī)定的價格計算”；第10條規(guī)定：“征用耕地（包括菜地）的，每一個農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地每畝年產(chǎn)值的2至3倍，……最高不得超過其年產(chǎn)值的10倍”。1986年通過的《中華人民共和國土地管理法》對有關(guān)國家建設(shè)征地補償、安置的規(guī)定，與1982年的《國家建設(shè)征用土地條例》的規(guī)定基本相同。1988年修訂的《土地管理法》，將土地補償費和安置補助費的總和提升為土地被征用前3年平均產(chǎn)值的20倍；1998年《土地管理法》整體性修訂，征地補償標準進一步提高，規(guī)定補償總和不超過土地被征用前3年平均產(chǎn)值的30倍，并授權(quán)國務(wù)院根據(jù)社會、經(jīng)濟發(fā)展水平，在特殊情況下可以提高征用耕地的土地補償費和安置補助費，但各地低價征地的問題仍然相當突出。2004年依據(jù)憲法修正案的精神和國務(wù)院相關(guān)規(guī)定，國土資源部制定了《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》，要求各地制定并公布本地區(qū)征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價，并根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展定期進行調(diào)整，征地補償依據(jù)從過去的“前三年主要農(nóng)產(chǎn)品的平均產(chǎn)值或產(chǎn)量”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖y(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價”。盡管隨著經(jīng)濟發(fā)展近20余年來我國征地補償費標準得到大幅度提高，但本質(zhì)上仍然是國家定價，其產(chǎn)權(quán)安排缺陷集中表現(xiàn)在征地補償價值低于被征地的實際價值，沒有實現(xiàn)公平補償：第一，在補償標準確定依據(jù)上，規(guī)定按照被征用土地的“原用途”給予補償，與二、三產(chǎn)業(yè)相比，被征收前農(nóng)業(yè)用途的產(chǎn)出效益明顯偏低，導(dǎo)致補償標準低于土地實際價值，補償增長低于建設(shè)用地市場價格增長；第二，征地補償價格由政府確定而非市場定價，農(nóng)民作為土地產(chǎn)權(quán)所有人的主體地位被剝奪；第三，征地和補償標準的確定都具有強制性，農(nóng)民只能被動接受國家的事先決定。

產(chǎn)權(quán)制度是經(jīng)濟制度集合中最基本、最重要的具體制度安排。從產(chǎn)權(quán)變動角度探討公益建設(shè)征地補償機制是否存在缺陷，有必要理清以下問題：

（一）國家征地權(quán)應(yīng)當是國家土地市場控制權(quán)而不是國家的土地產(chǎn)權(quán)剝奪權(quán)

國家征地行為具有雙重性：作為國家土地市場控制行為，屬于國家經(jīng)濟調(diào)控職能（也被稱為國家警察權(quán)），具有公的規(guī)制性，因而是強制的，公民不能拒絕；但作為國家從公民手中取得財產(chǎn)的行為，屬于財產(chǎn)取得亦即產(chǎn)權(quán)變動。征地這種財產(chǎn)取得方式以公民擁有土地的合法產(chǎn)權(quán)為前提，不屬于違法財產(chǎn)的沒收；不是針對全體公民強制調(diào)節(jié)國民收入的行為，因而也不同于國家征稅。既不能強制，也不能無償。國家征地權(quán)并不是一種超經(jīng)濟權(quán)力，“市場經(jīng)濟對于財產(chǎn)權(quán)利制度的產(chǎn)權(quán)首要要求，便是要求作為市場交易運動內(nèi)容的產(chǎn)權(quán)必須是單純或純粹經(jīng)濟性質(zhì)的權(quán)利，必須是可交易的法權(quán)，而不能是超經(jīng)濟性質(zhì)的特權(quán)” ^[1]。馬克思在論述資本主義土地所有權(quán)時曾經(jīng)指出，資本主義生產(chǎn)方式“使土地所有權(quán)從統(tǒng)治和從屬的關(guān)系下完全解放出來，……土地所有權(quán)就取得了純粹經(jīng)濟的形式”^[2]。土地產(chǎn)權(quán)取得“純粹經(jīng)濟的形式”是資本主義制度取代封建特權(quán)制度的巨大進步，也是市場經(jīng)濟對土地產(chǎn)權(quán)的共同要求。“物權(quán)作為調(diào)整人們在商品交換中對于物的支配關(guān)系的法律制度，乃是商品經(jīng)濟的一般要求在法律上的體現(xiàn)”^[3]。

現(xiàn)代法制國家對因公益使用私產(chǎn)有嚴格的條件限制并明確規(guī)定了補償要求，如1789年法國《人權(quán)宣言》明確指出：“財產(chǎn)是神圣不可侵犯的權(quán)利，除非當合法認定的公共需要所顯然必需時，且在公平而預(yù)先賠償?shù)臈l件下，任何人的財產(chǎn)不得受到剝奪”（第17條）；1919年德國魏瑪憲法規(guī)定：“所有權(quán)，受憲法之保障，其內(nèi)容和限制，以法律規(guī)定之。公用征收，僅限于有益于公共福利及有法律根據(jù)時，始得行之。公用征收，除聯(lián)邦法律有特別規(guī)定外，應(yīng)予相當賠償”（第153條）。“公平而預(yù)先賠償”、“相當賠償”所共同體現(xiàn)的精神都是公平補償。行政機關(guān)為公益目的征收或者征用農(nóng)民土地時，國家賦予它公共利益代表者的資格，以權(quán)力主體的身份行使公共管理權(quán)力，在這種土地公共權(quán)利與土地產(chǎn)權(quán)的關(guān)系中盡管應(yīng)當恪守公共權(quán)力優(yōu)先的原則，但并不意味被征地的農(nóng)民集體只是被動地接受地權(quán)變動，公共權(quán)力是征地的理由而絕非剝奪農(nóng)民集體合法土地權(quán)利的理由。因此，因公益用地而征地所具有的行政強制性，只能止于征不征、征多少以及在何時何處征，而不能在補償上也采用強制^[4]。單就國家征地作為一種國家取得財產(chǎn)的方式而言，應(yīng)當遵循產(chǎn)權(quán)交易一般原則，實行等價交換，給予農(nóng)民以公平補償。

目前許多地方所暴露出的依靠國家權(quán)力以低于正常價格強制征地的問題，實質(zhì)是將征地行為中的國家行使土地市場控制權(quán)與國家取得土地財產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)交易行為相互混淆，既剝奪了作為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易對方的農(nóng)民的主體地位，又由于低價征地埋下了地方政府與農(nóng)民利益紛爭的禍根。

（二）承擔土地公益職能的義務(wù)主體應(yīng)當是國家而不是被征地的農(nóng)民

近些年來，“公益”成了一些地方政府廉價取得農(nóng)民土地的冠冕堂皇的理由，似乎被征地農(nóng)民理應(yīng)為公共利益做出犧牲。“公益”征地不是國家享受低于市場價格的理由。一方面，承擔公益職能的是國家而不是被征地農(nóng)民，作為行使公共權(quán)力的組織，向社會提供包括公益建設(shè)用地在內(nèi)的公共產(chǎn)品是國家的天然義務(wù)。我國《憲法》將土地的社會主義公有制劃分為國家所有和農(nóng)民集體所有，承認土地的這兩種產(chǎn)權(quán)歸屬在地位、功能等方面的差別，就意味著作為所有者的農(nóng)民集體對土地產(chǎn)權(quán)的特殊利益，集體土地只能承擔集體組織內(nèi)部的產(chǎn)權(quán)職能而不是國家公益，將國家承擔的公共產(chǎn)品供給職能直接轉(zhuǎn)嫁給被征地農(nóng)民是對公益職能主體認識的錯位。另一方面，國家行使公益職能以公民和社會組織承擔國家義務(wù)為基礎(chǔ)，但公民承擔國家義務(wù)的形式和途徑是法定的并且以全體公民為義務(wù)主體，如憲法規(guī)定的公民依法納稅的義務(wù)、依法服兵役的義務(wù)等等，剝奪少數(shù)被征地農(nóng)民的合法土地權(quán)益以滿足其他所有公民的利益于法理上也無法解釋。

（三）公益征地補償價格應(yīng)當高于而不是低于市場價格

既然農(nóng)民不是公益用地的義務(wù)主體，沒有理由讓農(nóng)民為公益建設(shè)用地承擔費用，征地時就起碼應(yīng)當允許農(nóng)民獲得與商業(yè)征地同樣土地補償價格，認為公益征地補償就應(yīng)當?shù)陀谏虡I(yè)建設(shè)征地補償有悖于價值補償原則。不僅如此，按照市場經(jīng)濟國家的通常做法，即使在補償數(shù)額上做出具有統(tǒng)一性的硬性規(guī)定，仍大多以充分的甚至優(yōu)惠的補償為原則。這是因為在公共利益大于私人利益的一般假設(shè)下，土地的公益使用比私人使用（即商業(yè)使用）會創(chuàng)造更大的社會價值，征地補償?shù)膶嵸|(zhì)是土地價值補償，根據(jù)公平原則，大的社會價值理所當然要獲得較多的社會回報。并且，公益征地畢竟帶有某種強制性，作為農(nóng)村土地所有者的農(nóng)民自主安排土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)利因此而受到限制，作為補償，給予被征地農(nóng)民以超過市場價格的優(yōu)惠價格，還會大大減少由于農(nóng)民抵制情緒帶來的征地成本。在農(nóng)村土地由于市場生產(chǎn)方式發(fā)展而取得“純粹經(jīng)濟的形式”之后，土地財富與其他物質(zhì)財富并沒有本質(zhì)區(qū)別，都作為生產(chǎn)要素出現(xiàn)在市場上，失地并不是導(dǎo)致農(nóng)民貧困的根本原因，如果能夠?qū)崿F(xiàn)公平補償甚至優(yōu)惠補償，被征地人在土地產(chǎn)權(quán)變動中得到與失去土地相等的乃至更大的替代產(chǎn)權(quán)或者產(chǎn)權(quán)價值，失地農(nóng)民就不會因此而致貧，公益建設(shè)征地也就建立了良性運行機制。

上述分析表明：公益建設(shè)征地作為國家取得公益產(chǎn)品的特殊行為，是國家行使宏觀調(diào)控權(quán)的重要形式，被征地農(nóng)民有義務(wù)服從；但公益建設(shè)征地補償數(shù)額的確定，則應(yīng)當遵循一般商品交換的公平原則，給予被征地農(nóng)民以市場價格甚至超市場價格的優(yōu)惠補償。

二、公益征地補償機制的經(jīng)濟效率性分析

理查德·波斯納認為，“公平賠償規(guī)定的一個最簡單的經(jīng)濟學(xué)解釋是，它能預(yù)防政府過度使用占有權(quán)。如果不存在公平賠償規(guī)定，政府早已積極地用土地替代對社會更便宜但對政府成本較高的其他投入了”^[5]。從經(jīng)濟效率層面分析，現(xiàn)行公益征地補償機制缺陷的直接經(jīng)濟后果是造成農(nóng)村土地資源浪費和農(nóng)民土地利益的流失。

（一） 低價征地補償造成土地資源浪費

低價征地補償降低了土地資源配置效率。政府對包括土地在內(nèi)的公共物品的投入同樣遵循最大化原則。假設(shè)政府公共物品投入只包括資本和土地兩個要素的組合，那末，以低水平的公益征地補償費取得土地就可能造成土地利用的低效率，從而帶來土地資源浪費（見圖1）。

圖1顯示了征地價格相對變動后，公益建設(shè)資本與土地最優(yōu)組合的變動。當公益征地價格較高的時候，土地與資本的最優(yōu)組合為A點，此時的土地投入量為M 資本投入量為K 可以實現(xiàn)較高程度的土地集約利用；但當公益征地價格較低時，土地于資本的最優(yōu)組合為B點，此時土地投入量為M2，資本投入量為K2。資本被土地替代，導(dǎo)致公益建設(shè)中土地的粗放型利用。

（二）低價征地補償造成的農(nóng)民土地權(quán)益流失

政府基于土地征用成本和收益的考慮，天然地具有濫用征地權(quán)的嗜好。公益建設(shè)征地補償價格低于市場價格的直接后果，就是農(nóng)民土地權(quán)益的流失，同時也刺激了政府的公益建設(shè)用地需求。

如圖2顯示，設(shè)S0為市場機制下農(nóng)民公益建設(shè)土地供給曲線，S1為土地征用機制下農(nóng)民公益建設(shè)土地征用供給曲線；D0為市場機制下政府公益建設(shè)征用土地的需求曲線。

圖2 公益建設(shè)低價征地下農(nóng)民土地權(quán)益的流失

在公益建設(shè)用地需求為Q₀時，市場機制下農(nóng)地的供給與需求曲線的均衡點為E0，此時的均衡數(shù)量和均衡價格分別為Q₀、P0。實施公益建設(shè)征地政策下，政府強制將征地價格壓低，征地補償價格的上漲總是低于土地產(chǎn)權(quán)變動市場價格的增幅，即在政府硬性補償價格規(guī)定下，土地供給曲線由S0移到S1。S1表示在政府強制性下的農(nóng)民公益建設(shè)土地實際供給曲線，它體現(xiàn)著政府的意愿，總體的趨勢是隨著征地數(shù)量的擴大補償價格不斷提高，政府得到Q₀數(shù)量土地，實際補償給農(nóng)民的價格僅為P1。可以看出P1小于P0，政府對農(nóng)民土地的補償?shù)陀谑袌鰞r格，造成農(nóng)民土地權(quán)益流失，圖中表現(xiàn)為矩形P0P1A E0的面積。

低價征地補償造成的另一后果就是進一步刺激政府公益建設(shè)征地需求。在P0價格下，按照市場均衡補償政府只能征到Q₀數(shù)量的土地，但按照政府定價，此時為政府實際公益建設(shè)征地Q1的補償價格，政府公益建設(shè)用地成本隨之降低，后果是同樣的公益建設(shè)投入，所需的建設(shè)用地卻增加了，這就是近幾年各地普遍出現(xiàn)公益建設(shè)土地不經(jīng)濟現(xiàn)象的根因。另外，供給Q1數(shù)量的土地農(nóng)民意愿接受的市場價格為P2，實際補償價格P0 低于農(nóng)民的意愿價格，同樣也造成農(nóng)民土地權(quán)益流失，圖中表現(xiàn)為矩形P2P0BC的面積。而且正如圖中顯示，征地越多，農(nóng)民土地利益流失越嚴重。

三、結(jié)論與建議

現(xiàn)行公益征地補償價格低于基于市場機制形成的公平補償價格，根源在于把政府承擔的公益建設(shè)用地供給義務(wù)錯誤地當作被征地農(nóng)民的義務(wù)。而地方政府藉公益征地在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)上行使超經(jīng)濟強制是這種低價補償機制得以實施的制度背景。

公益建設(shè)征地低價補償在造成農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)利益流失的同時，也導(dǎo)致了公益建設(shè)用地的浪費；既缺乏產(chǎn)權(quán)安排合法性的依據(jù)，又沒有經(jīng)濟合理性的支持，亟待完善。

按照建立與市場經(jīng)濟背景相適應(yīng)的可持續(xù)的公益建設(shè)征地補償機制的客觀要求，建議對現(xiàn)行《土地管理法》進行修訂，明確規(guī)定給予被征地農(nóng)民以公平補償，或者規(guī)定給予被征地農(nóng)民以優(yōu)惠補償。這不僅符合土地產(chǎn)權(quán)變動的一般要求，也是解決因征地出現(xiàn)的失地致貧問題、沖突成本問題的根本途徑。

依據(jù)全國人民代表大會于2007年3月通過的《中華人民共和國物權(quán)法》關(guān)于“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體的成員集體所有” 的規(guī)定，建議在分配建設(shè)征地補償時嚴格履行由村民大會或者村民代表大會集體討論決定的制度，避免個別村干部營私舞弊，從中牟取不正當利益。

在市場經(jīng)濟條件下的公益建設(shè)征地補償，實質(zhì)上屬于商品交換與資本替代的過程，考慮到土地作為農(nóng)民的經(jīng)營資本，作為征地補償?shù)钠渌问劫Y本（主要是貨幣）必須與其具有等值性。由于農(nóng)民失地后原來的農(nóng)田生產(chǎn)經(jīng)營技能作為勞動資本的價值同時喪失，以往這個損失因素并未作為補償價格形成的構(gòu)成因素，建議在設(shè)計征地補償制度時，將失地農(nóng)民的職業(yè)轉(zhuǎn)換成本計算在內(nèi)，或者實施免費職業(yè)轉(zhuǎn)換培訓(xùn)，直到其能夠順利適應(yīng)新職業(yè)為止。

保護失地農(nóng)民利益的基本要求，是保證其在土地被征收以后能夠與被征收以前同樣是通過資本經(jīng)營不斷實現(xiàn)財富增值的農(nóng)民或者市民，建議今后的建設(shè)征地補償在形式上更多采用經(jīng)營門市房、土地資產(chǎn)入股等形式，并在失地農(nóng)民進行二、三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營時予以優(yōu)惠。

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（責(zé)任編輯：石樹文）

注：“本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內(nèi)容請以PDF格式閱讀原文。”