我國社保基金監管立法芻議

摘要：由于我國在社保基金監管方面存在一系列漏洞，從而導致社保基金大案頻發與基金大量流失的現象，因此，完善社保基金監管立法是完善我國社會保障監督機制的內在要求。只有梳理和修改已經頒布的法律法規、制度、補充和完善有關法律條文、制定社保基金監督管理條例以及健全社保基金管理質量評估指標體系，也即只有加強與完善社保基金監管立法，才能真正監管社保基金運營，從而保障社保基金的安全。

關鍵詞：社保基金；監管；立法

中圖分類號：F840.61

文獻標志碼：A

文章編號：1673-291X(2007)10-0176-02

一、立法滯后是我國社保基金監管的致命缺陷

1.當前我國社保基金透視

當前，我國正處于經濟體制的轉型變革時期，作為社會公平調整器和社會穩定安全網的社會保障制度，愈來愈起著重要作用。我國已經建立社會統籌和個人賬戶相結合的養老保險制度體系。這一體系的建立，對我國政治、經濟體制的改革，國民經濟的發展，社會的安全穩定起著十分重要的作用。

中國社保基金于2000年設立，是國家社會保障的戰略儲備，主要來源于國家財政撥款，國有公司境外首次發行股票時國有股按比例劃撥收入、公益彩票收入、以及境內外投資收益。隨著社會保險范圍的不斷擴大，社會保險基金近年來正以20%左右的速度遞增。據全國社會保障基金理事會理事長項懷誠透露，截至2006年8月底，全國社保基金的總資產已經超過2 300億元人民幣，是2000年的3倍，超過國內生產總值的10%。如此規模的社保基金，如果缺乏有效的監管，在巨大的利益誘惑之下，難免會造成違規事件的發生。我國社保基金面臨的最大問題是監管不力，盡管中央三令五申，但一些地方仍把基金看成自己的合法收費渠道，挪用現象非常嚴重。因此，迅速膨脹的社會保險基金在監管運營方面正在面臨越來越大的挑戰。

2.從上海、金華社保基金案看社保基金監管缺失之痛

在2005年至2006年間，爆發了上海浙江金華社保基金案，其涉案金額之大令世人震驚。上海、浙江金華社保基金事發后，使人們看到社保基金正在成為一個新生的腐敗溫床。

事實上，不論是金華社保基金案還是上海社保基金案，都僅僅是社保基金事端頻發的冰山一角。有統計顯示，在1986年至1997年間，全國有上百億元社會保險基金被違規動用，“十五”期間勞動和社會保障部接到擠占挪用基金舉報案件96件。據不完全統計，1998年以來，全國清理回收擠占挪用基金160多億元，至2005年底，還有10億元沒有回收入賬。2006年11月23日，國家審計署發布2006年第6號審計結果公告，公布了審計署對29個省區市、5個計劃單列市企業職工基本養老保險基金、城鎮職工基本醫療保險基金和失業保險基金的審計結果。審計發現的違規問題金額，在1999年前發生23.47億元，自2000年以來發生了47.88億元，合計70多億元社保基金被違規使用。

二、社保基金監管立法是和諧社會建設的題中之義

1.基金監管法規不完善是社保基金出現問題的首要原因[1]

由于現階段我國社會保險基金在監督和管理制度方面存在漏洞，缺乏相關立法規定，從而給了一些腐敗分子以可乘之機，貪污挪用社會保險基金，嚴重損害了黨和政府的威信，影響到了人民群眾的切身利益，日趨嚴重困擾著管理者。如何完善養老基金監管體系并建立與之相適應的合理有效的監管制度，是管理者面臨的首要問題。

總體來看，監管立法滯后，難以保證規范有序監管。從我國現已頒布的有關社會保障方面的法律、法規來看，還難以涵蓋社會保障的全部，存在著監管的法律“真空”。原來制定的單一條例、規章，已經不能完全適應現行社會保障體系的客觀要求，也難以發揮其應有的法律效力。尤其是與養老保險基金監管有關的立法，以及相應的法律法規，也處在不斷改進、修正的過程之中，如對于基金管理公司，缺乏科學有效的監管和市場退出等方面的法律規范等，這在一定程度上增加了養老保險基金管理、使用的不確定性和風險性。

早在1994年，原勞動部和財政部聯合發文，禁止再將社保基金拿到市場上營運。但很顯然的是，這一規定并不完善：社保資金在社保管理部門封閉運作，公眾監督缺位，致使一些社保部門擅自借出資金用于“保值增值”的違規現象禁而不止，上海社保資金窩案就是其典型案例。

2.完善社保基金監管立法是完善我國社會保障監督機制的內在要求

無論是市場經濟還是計劃經濟，都需要對國民經濟進行監督。作為國民經濟和社會發展的一個重要組成部分，社會保障同樣也需要接受監督。而且，其他國家的社會保障制度發展的經驗表明，社會保障事業的發展離不開必要的監督，健全的監督機制是事業發展的必要保證，社會保障事業越是發達的國家，它的社會保障監督機制越是完善。

2006年上海社會保障基金案發，涉案金額之大，震驚全國。由于社會保障法制缺位導致基金監管失控，不得不引起我們對建立社保基金監管法制的思考。所以，必須建立起健全的社保基金監管法制，推動社會保障事業的順利發展。而社保基金監管法制本身就是國家依法建立的一項制度，對社保基金事業的監管必須依法進行。社會保障運行體系的制度不同就會導致運行的效果和效率也有很大的差異。依靠行政手段來維持社會保障體系的運行無論是在制度的嚴肅性、權威性還是在實施的強制性方面顯然都遠遠不如依靠國家立法來實施社會保障制度。同樣，社保基金監管無法可依，僅僅依靠行政手段來對社保基金進行監管的權威性、強制性不強，不能使社保監管職能有效發揮作用。而如果社保基金監管機制失效，那么其所造成的后果也是顯而易見的，社會保障基金被挪用和貪污、采取不正當手段騙取社會保障待遇等各種違法事件屢屢發生，它不僅使社會保障基金產生巨大浪費和流失，而且影響、妨礙了中國社會保障事業的發展，危及社會保障制度功能和目標的實現。所以，必須加快我國的社保基金監管立法進程，健全我國的社會保障體系，才能為社會保障監督機制的整體有效運行提供必要的制度保證。

之前對于社保基金監管，勞動保障部門單獨或會同有關部門制定了20多個規章制度。如2005年國務院頒布的《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》明確提出：“要完善工作機制，保證基金監管制度的順利實施。要繼續發揮審計監督、社會監督和輿論監督的作用，共同維護基金安全。”但法律缺位、層次低、效力差的問題仍比較突出。因此，從黨和國家的立法政策、社會發展水平、人民的切實需要來看，制定社會保險基金監管法的條件已經具備，只有盡快制定社會保險基金監管法，并與社會保險法等其他社會保障法律法規形成完整的基金監管體系，才能對社保基金的征收、管理、支付、運營等行為作出規范化的監督與管理，才能有效保證社保基金的保值增值，杜絕非法挪用社保基金等惡劣事件的發生，才能保證人民群眾的“養命錢”與“救命錢”的安全，從而使社會保險制度在構建社會主義和諧社會中真正發揮應有的作用。

三、實現社保基金有序監管的思路

1.國際經驗

早在1935年，美國就制定了《社會保障法案》，之后，逐漸完善，構筑起了一個完整的法律體系。根據法律規定，美國聯邦社保基金的各個賬戶直接開設在財政部內并由財政部專項管理，征繳的款項相應地存入各個基金，而不是存入一般的財政賬戶。而且，聯邦社保基金只能投資于美國政府對其本息均予以擔保的“孽息型有價證券”，不僅要聯邦政府統一集中管理，而且收支節余和所獲利息也必須100%存入聯邦社保基金，從法律上保證了聯邦社保基金的安全。無論社保基金的監管還是投資，法律等給予了非常明確和系統的規定，沒有任何讓人可以有“自由發揮”的余地，從根本上保障了社保基金的安全和穩定增值。

從美國經驗來看，要保障社保基金的安全，必須制定一部完整而規范的社會保障法，并在此基礎上，重新構筑完善、科學的監管體系，以從根源上改變“左手管右手”的監管框架。雖然目前我國在勞動法等相關法律法規中對社保基金監督已作出一些規定，但目前的監管體系只能是修復性變化，法律缺位、層次低、效力差的問題仍比較突出。

2.完善我國社保基金監管立法的具體思路

加快制定社會保障基本法規，完善社會保障立法體系，是完善我國社保基金監管立法的根本思路。現代社會保障體系和良好的社會保障秩序是以既符合國情又同國際慣例接軌的社會保障法律體系為基礎的。因此，加快立法是當務之急。要精“法”簡“規”，用科學、嚴謹、規范化的社會保障法律來逐步取代政策性文件規定，設計出具有中國特色的社會保障法律體系。

筆者認為，做好社保基金監管立法這項工作加快立法進程，逐步建立健全社保基金監督的法律法規體系，真正實現依法監督，主要包括幾方面內容：

一是對已經頒布的法律法規、制度要進行梳理和修改，補充和完善有關法律條文，在社會保險法、勞動法修正案、刑法修正案等國家基本法律中，對社保基金監督做出相關規定，確定其法律地位和基本原則。

二是制定社保基金監督管理條例，作為基金監督的實體法，規范基金征收繳、管理、支付、運營等行為，明確法律責任，確定監管主體，設定處罰權，增強執法效率。事實證明，僅僅“建立健全內部控制制度”，“建立經常性的監督檢查制度”，并不能有效地杜絕此類事件的發生。唯有將社保基金的行政管理與投資運營分離，分設基金行政管理機構與基金投資營運機構，并將社保基金的投資運營交付獨立的基金管理公司來完成，才有可能真正防止社保基金變為人人愛吃的“紅燒肉”，規范基金征繳、管理、支付、運營等行為，明確法律責任。

三是制定具有操作性的實施細則，健全社保基金管理質量評估指標體系，提高監管效率。

四是根據實際工作需要，研究制定單項法規或規范性文件，對社會保險基金投資運營、反欺詐、企業年金等作出制度性規定，實現規范管理。

參考文獻：

[1] 鄭秉文.中國產生社保案的制度原因及解決辦法[J].國際經濟評論，2007，(5).

[責任編輯 孫莉艷]