浙江省國有林場發展狀況調研

摘要：基于對浙江省國有林場的調研，浙江省國有林場具有建場時間較早、經營狀況欠佳但生態環境較好的特征，目前面臨的主要問題是虧損嚴重、資金短缺、創新意識薄弱、缺乏發展后勁，國有林場的發展處于探索階段，因此應充分利用國有林場的資源，實行分類經營，加強生態公益林建設。

關鍵詞：國有林場；發展；生態公益林；調研

中圖分類號：F113

文獻標志碼：A

文章編號：1673-291X(2007)10-0163-03

國有林場是我國目前為數不多的尚未完成體制改革的領域之一。作為生態公益林建設主體的浙江省國有林場，同樣也遇到了一些發展和改革等方面的問題。為了了解浙江省生態公益林的建設情況以及發展狀況，更好地促進浙江省國有林場發展，我們近日對浙江省108個國有林場，以發放調查問卷和實地走訪相結合的形式展開了調研，并重點調查了其中的19家國有林場。調查共回收問卷66份。調查問卷的回收率為61%。

一、調研的基本情況

(一)國有林場的建場時間較早，固定資產質量不高

在所調查的66家國有林場中，20世紀50年代建場的有38家，60年代建場的有16家，兩者合計為54家，占調查總數66家的81.82%。另外，解放前建場的有4家，90年代建場的有1家。同時，林場經營場所的房屋建筑物的新舊程度也不容樂觀，66家國有林場，較新的僅為8家，較為陳舊的有35家，其中有26家林場的房屋建筑物近乎危房。

(二)國有林場的生態環境較好

由于受特定歷史條件的影響，浙江省大多數國有林場的生態環境都比較好。在所調查的國有林場周邊環境中，坐落于風景區的有21家，坐落于森林公園的有32家，坐落于河邊、海邊的有4家，坐落于城郊的有15家，另有6家位于城市之中。盡管大部分林場距離城鎮較遠(49家)，但有27家位于公路旁，交通條件較好。

(三)國有林場的經營狀況欠佳

調查資料顯示，盈利的林場僅有18家，占調查總數66家的27.27%，虧損的林場有36家，占調查總數66家的54.55%，不盈不虧的有12家，占調查總數的18.18%。在有經營利潤的18家中，盈余較多的僅有1家，而在經營虧損的36家中，虧損較多的就有22家。浙江省國有林場的經營狀況普遍不好。

(四)國有林場謀求發展的積極性較高

在所調查的66家國有林場中，有59家對積極探索林場的改革和發展表現出較高的熱情，占調查總數66家的89.39%。對改革和改制表現一般的僅為4家，占調查總數66家的6.1%。但在謀求發展的形式上具有多樣性，如改制改革、政策扶持、因地制宜利用資源等。

(五)國有林場對出臺有關改革發展政策的熱情較高

在所調查的66家國有林場中，有63家選擇的政府政策的扶持，占調查總數的95.45%。選擇在稅收方面給予優惠的有30家，選擇經營方面有32家。絕大多數國有林場期盼有利于國有林場改革的發展的新政策。

二、浙江省國有林場發展面臨的主要問題

(一)虧損嚴重，冗員較多，林場的生存成為首要問題

90年代以來，絕大多數林場基本上不再造林，林場經營以種植業為主，主要為經濟林和用材林等，加工業不多。相當一部分國有林場的產品品種比較單一，主要依靠林地經營收入、生態公益林補償收入，而事業費收入各林場之間相差懸殊。總的來看，林場的收入呈下降趨勢。有限的收入，用于離退休職工社會統籌養老金、職工工資和社會保險以及林場的日常維持等，尚步履艱難，即便如此，很多林場的職工收入仍低于當地農民的收入水平。截止2003年，浙江省累計拖欠國有林場職工工資6 636萬元，累計拖欠養老金1 828萬元。在這種情況下，國有林場要想發展，談何容易。

(二)資金短缺，基礎設施陳舊，缺乏發展后勁

相當一部分國有林場由于收不抵支，長期處于虧損狀態，資金短缺情況非常嚴重，正日益成為制約國有林場發展的主要瓶頸。浙江省的國有林場大多處于偏遠山區，交通狀況直到近年來才逐漸得到改善，但由于大多數林場在建場時實行先生產后生活、先造林后建設的方針，基礎設施相對較弱，至今仍有部分林區不通公路、不通電、不通電話。資金的短缺更使得國有林場的早期建筑不能得到及時維修，許多房屋建筑物已成危房。這在一定程度上也制約了浙江省國有林場的發展。

(三)內部管理問題

作為生產性事業單位的國有林場，其企業化管理水平與市場經濟仍有一定的差距。在浙江省的國有林場中，目前尚未改制的約有3/4。雖然許多未改制林場也進行了改革，但大部分是采用分山到戶的形式進行承包，主要是為了解決了職工的生計問題，集約化水平、合作化程度都非常低，參與市場競爭的程度和能力都相當有限。

(四)人員流失嚴重，創新意識薄弱

目前國有林場的絕大部分職工都居住在各個林區，年齡也普遍在40歲左右，30歲以下的人員并不很多。伴隨著國有林場的改革、改制，使得國有林場的人員流動也變得頻繁起來。流動的結果，一部分具有市場意識、社會競爭能力較強的林場職工，紛紛走出林場，而那部分生存技能相對單一的職工，又較多的重新回到了林場。

這部分林場職工，受教育程度普遍不高，年齡結構和知識結構都比較弱，除了護林之外，別無所長。其所居住的林區，有相當一部分不通公路、不通電、不通電話，很少受到市場經濟的熏陶，創新意識和競爭意識普遍不強。由此引發職工的住房問題、其子女的教育和就業問題、職工的歸屬問題以及山林糾紛等一系列較為敏感的問題。

(五)國有林場改革發展處于探索階段

處于困境中的浙江省國有林場，絕大部分都在積極地探索改革和發展之路。目前，全省已有28家林場進行了各種形式的改制，改制的形式有股份制改造、合并重組、經營權出讓和公開拍賣等。其他國有林場也都開展了多種形式的內部改革。但存在的問題也比較突出，主要表現為：(1)在已改制的林場中，大多數都是比較困難的林場。這些林場雖然有積極改革的熱情，但自主改革的勇氣相對缺乏，大多數都是在政府的直接干預下進行的；(2)大多數已改制林場的資源狀況較好。有的是位于歷史文化古跡，有的是位于風景名勝區，有的是具有得天獨厚的自然資源等；(3)在改制的過程中，職工的利益，相對來說，考慮的較少。從已改制的情況來看，大多數是通過采用買斷工齡的形式來解除與職工的勞動關系，但買斷工齡的經濟補償標準偏低，且各林場間差別較大。大多數原林場的職工沒有參與到改制后林場的經營管理中來。而通過內部改革形式尋找出路的國有林場也同樣暴露出一些問題，如生產的集約化程度不高，產品的品牌意識不強等。

(六)國有資產管理工作較為薄弱

由于已改制的國有林場大多是從解決長期面臨財務困境出發，著眼于職工的妥善安置，再加上改制程序上的不盡完善，使得各國有林場在改制的過程中對森林資源資產等國有資產的重視程度相對不夠。而森林資源資產由于其效益發揮的連續性、滯后性、長期性等，其價值在改制的過程中往往容易遭到忽視，如有的林場在改制時對景觀資源價值、林木資源價值未進行恰當的評估。而有的國有林場，改制后國有資產出資人的身份也不明確。這就使得改制后國有資產的管理工作相當薄弱。

三、對浙江省國有林場發展的思考

(一)必須盡快改變國有林場的雙重管理體制

目前，浙江省的國有林場在管理體制上，實行的是雙重管理的方法，即業務上受浙江省林業廳和各市林業局的指導，而在資金、人員以及林地資源等的管理上則歸當地政府管理。

這種雙重管理的方法在國有林場的發展過程中，曾經起到了應有的作用，為浙江省國有林場的發展做出了應有的貢獻。但隨著社會經濟的發展，這種管理體制已顯得越來越不適應。從長遠的角度，總體上看，無論是上級林業主管部門，還是當地政府，其工作目標是一致的，但在目前國有林場地位日益下降以及當地政府官員任期政績考核等情況下，隨著各種利益的博弈，國有林場就很容易成為各種矛盾的積聚地。在很多地方，國有林場和各種保護區、管理處等都是實行的兩塊牌子，一套班子的管理體制，甚至有的林場已經徹底改制轉型了，但國有林場這塊牌子仍然存在。

因此，在浙江省生態公益林建設日益發展的今天，浙江省國有林場這種雙重的管理體制必須盡快進行轉變。

(二)國有林場改革的時機日益成熟

浙江省國有林場目前所面臨的種種困難局面，使得許多林場舉步艱難，對國有林場進行較為徹底和廣泛的改革，已迫在眉睫。這是浙江省國有林場改革的內在動力。另一方面，隨著浙江省生態公益林建設的逐步進行，人們也越來越認識到保護生態環境的重要性，政府對生態公益林建設的投入也逐漸加大，這是浙江省國有林場改革的外在動力。此外，約占全省林場總數1/4的國有林場的改革實踐，也為下一步開展浙江省國有林場的改革，提供的寶貴的經驗。因此，對浙江省國有林場進行改革的時機日益成熟。

(三)國有林場改革的路徑選擇

關于浙江省國有林場改革的路徑選擇問題，有以下幾個方面需要預以關注：(1)經驗借鑒。國有林場目前所面臨的局面，水利部門以前也曾遇到過，但水利部門是進行改革比較早的部門，其改革也比較徹底。而已經進行改革或改制的國有林場，既有成功的經驗，又有值得吸取的教訓。除了極少數林場(如浙江江山林場)是主動進行改制外，絕大多數都是被動進行的，是當地政府為了解決問題而不得不進行的；(2)啟動資金來源。妥善安置分流人員和離退休職工等，需要的大筆資金，國有林場已經無力承擔，靠當地政府的財政資金來解決也有一定的困難，而同時浙江省擁有著數量相當可觀的社會資金，針對各林場的實際情況，如何盤活國有林場的自身資源，將社會資金引入到林場的改革之中，值得思考；(3)林木資源的獨特價值。生態公益林以及林木資源等的社會公共性與社會資金追逐利潤的本性之間的矛盾，使得我們在對具有戰略地位、發揮環境功能的生態公益林進行改革時，必須根據各地的實際情況，因地制宜；(4)改革的具體操作。在進行國有林場的改革時，由什么部門出面操作，是當地政府部門，上級林業主管部門，各國有林場，還是獨立的社會中介組織?這里就有一個誰牽頭、誰受益的問題；(5)改革的出發點。在改革的過程中，應該站在一個什么樣的角度?是求發展?還是甩包袱?這在一定程度上決定著林場未來的發展方向。

(四)國有林場資源的利用問題

目前，在浙江省的部分國有林場中，一方面，林場擁有相當豐富的各種經濟資源，另一方面，由于歷史和現實的原因，這些林場又都面臨著財務危機，慘淡經營。“守著青山沒飯吃”、“餓著肚子看林子”，成了大部分國有林場的真實寫照。因此，在探索浙江省國有林場發展的過程中，應立足林場實際，充分發揮資源優勢，尋找多種妥善安置林場職工的辦法，達到既減少資金的流出，又有利于生態資源的保護和利用，促進浙江省生態公益林建設進一步開展的目的。同時，國有林場所擁有的各種資源中，林地是一種相當重要的資源。但在目前，林地是不能夠隨便用來改變用途的，林地改變用途需要涉及到許多部門，如規劃局、土改局、建設局、林業局以及發展局等。現實中，有相當一部分林地又處于當地政府的發展規劃之中。因此，在利用國有林場的林地等資源，如何作好林場與當地政府之間的利益協調，就成為問題的關鍵。各國有林場所擁有的林地等資源，各國有林場本身不能隨意改變用途加以利用，而當地政府部門在如何充分利用林場的林地資源這一問題上，也是做足了文章。在國有林場林地資源利用這一問題上，相對而言，國有林場處于相對弱勢的一方。因此，國有林場資源的利用與保護，就成為制約國有林場發展的另一個關鍵因素。

[責任編輯 孫莉艷]