論存款保險制度在中國的確立

摘要：存款保險制度作為金融安全保障的三大制度之一，其防范、分散風險的獨特功能，在經(jīng)濟狀況和金融體系穩(wěn)定的條件下，設計良好的存款保險制度可以有效地保護存款人的利益，維護公眾對銀行體系的信心，同時它與央行的最后貸款人職能及銀行業(yè)監(jiān)管的其他措施相輔相成，共同組成了銀行系統(tǒng)的“安全網(wǎng)”，防止個別銀行的危機擴散而引發(fā)銀行擠兌與金融危機，從而有利于維護金融業(yè)整體穩(wěn)定。存款保險制度還能加強對金融業(yè)的監(jiān)管力度，減輕中央銀行的負擔，保障整個金融體系的穩(wěn)定。

關鍵詞：存款保險制度；金融安全；道德風險；逆向選擇

中圖分類號：F840.69

文獻標志碼：A

文章編號：1673-291X(2007)10-0089-03

一、存款保險制度的涵義及其國際實踐

存款保險制度是指在金融體系中設立保險機構，各存款性金融機構強制地或自愿地按照所吸收存款的一定比例向該保險機構交納保險費，當投保機構出現(xiàn)支付危機、破產(chǎn)倒閉或其他經(jīng)營危機時，由保險機構向其提供流動性資助，或代替破產(chǎn)機構在一定限度內對存款人支付存款的一種特殊保險制度。

存款保險的歷史可以追溯到1929—1933年的世界經(jīng)濟危機期間。美國是全球首個正式建立存款保險制度的國家。此后發(fā)達國家紛紛效仿，截至2003年，全球已經(jīng)有88個國家建立存款保險制度。存款保險制度在全球的盛行，主要基于其獨特的功能。

二、存款保險制度的功能及其實效分析

現(xiàn)代商業(yè)銀行建立在部分準備金制度基礎之上，作為信用中介的銀行，其基本特征是高風險性和不穩(wěn)定性，即銀行大部分資金是以負債的形式吸收的機構和個人存款，銀行自有資金所占的比率很小，具有高度的內生脆弱性；由于銀行和存款人之間存在信息不對稱，如果存款人同時對某家銀行失去信心，將會造成擠兌；而商業(yè)銀行具有特殊性質，銀行擠兌會傳染給其他銀行，甚至會將正常經(jīng)營的銀行卷入其中，嚴重時會引起一國金融危機。存款保險制度最基本的功能就在于銀行破產(chǎn)時，向存款人支付法定賠償金，保護廣大儲戶利益，總體上增強銀行的信用，避免銀行被擠兌，特別是恐慌性擠兌的發(fā)生，維持國家金融局勢的穩(wěn)定。

此外，存款保險制度還能加強對金融業(yè)的監(jiān)管力度，減輕中央銀行(國際社會的通行做法是央行為商業(yè)銀行的監(jiān)管機構，我國是由銀監(jiān)會擔任此職)的負擔，保障整個金融體系的穩(wěn)定。存款保險機構除了在必要的情況下，執(zhí)行賠償?shù)穆氊煟鼮橹饕氖菍θ粘５你y行經(jīng)營活動進行監(jiān)督，而且定期對銀行的財務狀況進行檢查，審查其上報的統(tǒng)計報表和賬目。當銀行管理不善或經(jīng)營非法、風險較大的業(yè)務時，存款保險機構可以提出警告，勒令整改，幫助銀行渡過難關，或促成其他銀行的并購，從而實現(xiàn)中央銀行的監(jiān)管意圖，與中央銀行的最后貸款人職能及銀行業(yè)監(jiān)管的其他措施相輔相成，共同組成銀行系統(tǒng)的“安全網(wǎng)”。

與此同時，不容忽視的是，存款保險制度亦是一柄雙刃劍，在其制度設計中也可能出現(xiàn)負面效應，主要體現(xiàn)在以下兩大方面：

1.存款保險制度容易引發(fā)道德風險

首先，存款保險制度容易引發(fā)投保人(銀行或其他金融機構)的道德風險。投保人通過與保險機構簽訂保險合同，將風險轉移給保險機構之后，由于保險機構與投保人之間存在著信息不對稱，因而前者無法對后者進行完全的監(jiān)督，投保人就有可能傾向于把存款保險制度視為可靠的依賴，通過高存款利率籌集資金，高風險投資取得高收益彌補籌資成本并獵取高額利潤。資金實力較弱而風險更高的金融機構會從存款保險制度中得到實際的好處；而以穩(wěn)健經(jīng)營為策略的金融機構會在競爭中受到損害，從而整個金融體系的穩(wěn)定性會嚴重削弱[1]。

其次，存款保險制度還將誘導存款人忽視投保機構的經(jīng)營風險。存款人會對存款保險制度產(chǎn)生依賴心理，不再擔心存款的安全性，進而對投保機構的經(jīng)營狀況漠不關心。因此，存款保險機構實質上降低了存款人監(jiān)督投保機構的自我防范意識和自我保護功能，導致效率低下甚至本該破產(chǎn)的金融機構繼續(xù)存活，從而使金融市場也產(chǎn)生類似“劣幣驅逐良幣律”的不良競爭。

最后，存款保險制度還可能引發(fā)管理當局的道德風險。通常，管理當局對不同的問題銀行會采取不同的政策，只會有選擇地允許一些銀行破產(chǎn)。從實行存款保險制度的各國的實踐來看，清算大銀行成本高，外部負效應大，有時甚至會破壞全球范圍的金融體系。故除非特殊情況，存款保險機構只會讓一些規(guī)模較小、影響范圍較小的小銀行破產(chǎn)清算，而對絕大多數(shù)銀行則采用并購或斥資救火的辦法處理。這種方法嚴重違背了市場公平競爭的法則，保護了低效、無效的銀行，降低金融市場的效率，甚至可能影響整個社會的經(jīng)濟狀態(tài)。

2.存款保險制度可能發(fā)生逆向選擇，威脅存款保險制度的可持續(xù)性

在自愿型、統(tǒng)一費率的存款保險制度中，存款保險制度對經(jīng)營不善的銀行會更具吸引力，經(jīng)營狀況最佳的銀行有可能會選擇退出存款保險體系。這種情況下就會引起其他參保銀行的保費上升，用以抵補處置問題機構產(chǎn)生的成本費用。這就會引發(fā)另外一些經(jīng)營狀況良好的銀行退出機制。久而久之，最后只有有問題的銀行會保留在體系之內，使存款保險體系變得十分脆弱。存款保險的這種逆向選擇會影響到制度本身的持續(xù)發(fā)展。此外，存款保險制度還可能會遮蓋金融風險的嚴重性，隱藏監(jiān)管當局的管理問題，并容易被權力者利用，導致風險的積累和由此增大的解決成本，并最終損害整個經(jīng)濟體系的利益。

三、存款保險制度在中國確立的必要性

雖然存款保險制度在功效顯著的同時還隱含著致命的風險，但在中國建立存款保險制度已勢在必行。

1.建立存款保險制度是保護廣大儲戶利益，提高和穩(wěn)定國民儲蓄率的需要。

根據(jù)我國商業(yè)銀行法，當商業(yè)銀行因解散、撤銷和被法院宣告破產(chǎn)時，雖然法律有優(yōu)先支付、及時償還存款人本息的規(guī)定，但商業(yè)銀行實行自主經(jīng)營，自擔風險，自負盈虧，當嚴重虧損破產(chǎn)時，很難有足夠資金支付所有儲戶的本息，儲戶最終要承擔損失。儲蓄一直是我國大多數(shù)居民的首選金融投資方式，建立存款保險制度，其本意就是保護存款人，特別是中、低儲額戶的利益。與此同時，增強公眾信心，穩(wěn)定金融機構資金來源，有利于金融業(yè)務活動的順利開展，從而提高和穩(wěn)定國民儲蓄率，而國家對國民儲蓄率的穩(wěn)定是有一定需要的。

2.建立存款保險制度是完善金融業(yè)監(jiān)管體系的需要

雖然有人認為，2003年人民銀行法修訂后，銀監(jiān)會的設立將使對商業(yè)銀行的監(jiān)管更為高效，央行也因此能夠更專注于宏觀調控，出于完善金融監(jiān)管的考慮，沒有必要在中國建立存款保險制度，但是，如把存款保險制度設計為由保險機構分擔銀監(jiān)會的部分金融監(jiān)管職責，對投保銀行的具體業(yè)務進行監(jiān)管，并于出現(xiàn)嚴重信用危機或資不抵債的銀行宣布被接管或破產(chǎn)后，具體辦理接管或破產(chǎn)事宜，則存款保險機構為減少保險金的賠付，必會認真履行職責，對投保銀行的經(jīng)營活動要進行必要的監(jiān)督和檢查。其對事前防范的重視當可作為銀監(jiān)會金融監(jiān)管的補充手段和重要的信息來源，從而有助于金融監(jiān)管水平的提高。這樣事先防范、化解金融風險和事后消除、緩解金融震動相結合，能更好地保障金融體系的穩(wěn)定。

3.建立存款保險制度是穩(wěn)定金融的需要

我國金融業(yè)目前雖正處于健康發(fā)展階段，沒有發(fā)生大規(guī)模系統(tǒng)性的金融風波，但我國國有商業(yè)銀行經(jīng)營機制尚未完全轉變，銀行負債以存款為主，負債結構不合理，缺乏穩(wěn)定性；資產(chǎn)品種缺乏，流動性較差；資產(chǎn)負債期限互不匹配，長期負債比重低而長期資產(chǎn)比重高。資產(chǎn)負債期限與結構不對稱使銀行業(yè)存在著較大的潛在支付風險。

隨著經(jīng)濟改革的深入，《破產(chǎn)法》的實施，因經(jīng)營管理不善等因素導致的破產(chǎn)企業(yè)還會增加。企業(yè)破產(chǎn)必然使金融企業(yè)壞賬上升，降低金融企業(yè)抵御風險的能力。加之國際金融一體化潮流及相繼而來的各類金融業(yè)務的交叉發(fā)展，日趨激烈的競爭，使我國金融業(yè)面臨了無論從范圍上還是程度上都將是空前的風險。因此，通過存款保險制度避免整個金融體系受個別破產(chǎn)銀行的影響出現(xiàn)大的震蕩，將銀行經(jīng)營失敗的社會成本降低到最小，從而防范金融危機，是穩(wěn)定金融的需要。

4.建立存款保險制度是整體提升銀行業(yè)效率，促進資本市場發(fā)展的需要

當前，我國的金融體系雖然是以人民銀行為領導，國有商業(yè)銀行為主體，多種金融機構并存，市場機制已經(jīng)引入我國金融市場，但四大國有商業(yè)銀行因為享受著免費的國家信用擔保，還存在著信用壟斷優(yōu)勢。通過建立存款保險制度可以提高中小銀行的信譽，打破大銀行的信用壟斷優(yōu)勢，為銀行業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造一個公平競爭的環(huán)境。競爭導致優(yōu)勝劣汰，這樣既有利于中小銀行的發(fā)展，又有利于推進國有銀行的商業(yè)化改造，從而在整體上提升我國銀行業(yè)的效率，增強國際競爭力。

建立存款保險制度，對存款實行限額保護，會產(chǎn)生部分銀行存款向資本市場分流的短期效應，有利于我國資本市場的發(fā)展。為銀行作為機構投資者進入資本市場創(chuàng)造了條件，符合混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展趨勢[2]。

5.建立存款保險制度是我國金融業(yè)“入世”的需要

目前，我國境內的外資銀行多是私營銀行，其經(jīng)營狀況除受自身業(yè)務的影響外，還要受其母國的政治、經(jīng)濟以及其總行和其他分支機構經(jīng)營狀況的影響。為了保護我國存款人的利益，保證整個金融體系的正常運轉，有必要由中國的存款保險機構對它們某幾類存款進行保險，外資銀行為了使業(yè)務得到更好的發(fā)展，也有希望中國建立存款保險制度的要求。與此同時，隨著我國金融體制改革的開展，我國各大商業(yè)銀行也紛紛向海外拓展業(yè)務，他們也有實行存款保險的愿望。因此，存款保險制度是實現(xiàn)銀行業(yè)市場化所必備的基礎設施，建立存款保險制度，是與國際慣例接軌的必須措施。

6.中國目前隱性監(jiān)管的弊端使建立存款保險制度——顯性監(jiān)管的必要性日益彰顯

(1)中國目前的隱性存款保險實質是將本應由銀行系統(tǒng)自承的風險，通過稅收或鑄幣稅的形式向普通納稅人轉嫁，嚴重違背公平理念。

(2)中國目前的隱性存款保險使央行進行宏觀調控，實施財政政策、貨幣政策時，無法處于超脫地位，獨立性、自主性無法完全保證。因為在個別銀行出現(xiàn)支付危機時，通常采取返還存款準備金或者提供再貸款手段。這部分額外的貨幣投放事前并未打入貨幣投放計劃之中，因而容易導致通貨膨脹壓力的積累，干擾貨幣政策的實施。

(3)在隱性存款保險制度下，“道德風險”問題將比在顯性存款保險制度下更為嚴重。

在隱性存款保險制度下銀行不用交納存款保險金，卻可以由國家負責處理其經(jīng)營風險，風險和收益不相匹配，并且保險實際上覆蓋了所有存款賬戶，加大了銀行為追逐利潤冒險的動因。銀行往往會熱衷于短期投機甚至惡意經(jīng)營，造成資源錯配，最后將風險轉嫁給政府。因此，隱性存款保險制度是造成我國銀行業(yè)不良貸款增量或存量居高不下的一個非常重要的原因。而且，因為有隱性存款保險制度，存款人以政府信用為銀行信用，只關心存款利率高低，不問金融機構經(jīng)營態(tài)勢，對銀行的監(jiān)督就會減弱，這也加劇了銀行的道德風險。

政府因為不可能對所有危機銀行都進行援助，因此，是否援助取決于救助機構關于銀行支付力的判斷和穩(wěn)定金融的考慮，前者蘊含了“判斷權人”的道德風險，后者則通常會推衍“抓大放小”的態(tài)勢(對陷入困境的大銀行不遺余力地進行救助，放棄中小銀行)——既影響社會公眾對中小銀行的信心，又違背市場經(jīng)濟平等理念。更為嚴重的是，因道德風險問題而形成的不良貸款存量又必須依靠隱性存款保險制度本身來解決，造成整個銀行體系的惡性循環(huán)，對金融穩(wěn)定形成很大威脅，從而使政府實施這種制度的成本越來越大，效率越來越低，頻率越來越高[3]。

(4)在隱性存款保險制度下，政府將不可能向銀行業(yè)引入優(yōu)勝劣汰機制，從而無法真正實現(xiàn)金融領域的市場化和高效率。一方面，在隱性存款保險制度下，銀行業(yè)無法對內對外開放引入競爭機制，實現(xiàn)“優(yōu)勝”。因為隱性存款保險制度不應為新進入的私營性質的銀行企業(yè)提供庇護，但是，迫于銀行危機的重大消極影響，政府又不得不為之提供隱性保險，這個矛盾是隱性存款保險制度下不可避免又難以解決的。另一方面，在隱性存款保險制度下，國家對銀行無法嚴格的按《破產(chǎn)法》的規(guī)定實行破產(chǎn)清算，因為這將導致銀行擠兌風潮，進而金融秩序的混亂，這樣也就無法實行“劣汰”。

綜上，我國現(xiàn)行隱性存款保險制度雖然和顯性存款保險制度都存在道德風險加劇、市場約束軟化等問題，但是二者相較，隱性存款保險制度問題更為突出，這彰顯了顯性存款保險制度建立的必要性。

四、存款保險制度在中國的建立

在2005年5月30日舉行的“中美存款保險制度高級研討會”上，中國人民銀行行長助理劉士余即表示，我國建立存款保險制度的條件已經(jīng)成熟。之所以有此言論，主要是因為：

微觀條件方面，首先，以國有銀行為重點、以建立現(xiàn)代公司治理結構與機制為目的的金融企業(yè)改革的逐步深化為建立存款保險制度創(chuàng)造了良好的內在基礎條件。其次，金融法制體系的逐步完善為建立存款保險制度提供了良好的外部法律環(huán)境。再次，銀行監(jiān)管從人民銀行職能的分離使存款保險制度具備了組織框架保證，使得我國的銀行監(jiān)管體系更完整。最后，中國銀行業(yè)的會計準則正在不斷改進。

宏觀環(huán)境方面，也是最重要的，就是中國宏觀經(jīng)濟多年來保持快速健康發(fā)展，金融體系運行平穩(wěn)，金融體制改革和金融機構市場化運作為存款保險制度的建立和運行提供了極為有利的宏觀經(jīng)濟環(huán)境。

目前，各部門已對加快建立存款保險制度的必要性及基本框架達成很多共識并做了大量前期準備工作。

關于存款保險制度基本框架的共識包括：

實行限額賠付原則：綜觀各國和地區(qū)的立法例，采納的都是限額賠償。我國亦應與國際實踐相一致。但目前最高賠付限額還沒有最終確定。

實行強制存款保險：由于從理論上分析，采用自愿參保的方式，會產(chǎn)生存款機構的“逆向選擇”和“軟約束”問題，因此世界多數(shù)實行存款保險的國家均采取強制性原則，我國亦應如此，即所有在境內注冊的、具有獨立法人資格的存款類金融機構，包括在境內注冊的外資銀行法人銀行都應參加存款保險。

實行與各機構風險相聯(lián)系的差別費率：由存款保險機構根據(jù)成員銀行不同的風險等級，確立不同的存款保險費率檔次，成員銀行繳付存款保險費率的高低與反映其風險狀況的資本充足水平和監(jiān)管評級成反比掛鉤。起步階段可以根據(jù)投保金融機構的資產(chǎn)規(guī)模及資本充足率實行簡單分類差別費率。條件成熟時逐步過渡為單個銀行風險評級的差別費率。

關于投保機構按期繳納保費累積基金問題，在初期組建存款保險機構時，基于商業(yè)銀行出資有困難，可考慮使用央行再貸款墊付資金、中央財政專項資金等設立存款保險基金，形成存款保險制度的基礎性框架。由央行直接管理，或另設存款保險基金理事會運營管理保險基金。正式運營后，通過保費收入逐步償還央行再貸款、財政資金，其間政府色彩逐漸淡出，逐步建立一個相對獨立于央行、政府部門的非盈利性存款保險公司，由投保機構按期繳納保費累積基金。

關于存款保險機構的職能，借鑒國際經(jīng)驗，我國的存款保險機構亦應具備基本的“付款箱”職能，維護存款保險基金安全職能，防范道德風險所必須的相應的職能。

綜上所述，當前建立存款保險制度既有必要性，又具可行性，因此應抓住有利時機，深化金融改革，建立存款保險制度，進一步完善金融安全網(wǎng)，保障我國金融業(yè)安全、穩(wěn)健發(fā)展。

參考文獻：

[1] 劉福生，王星.存款保險中的道德風險控制研究[J].內蒙古煤炭經(jīng)濟，2005，(3).

[2] 崔孟修.建立存款保險制度[N].經(jīng)濟參考報，2002-09-04.

[3] 陶存文.論存款保險制度下的道德風險及其控制[J].對外經(jīng)濟貿易大學學報，2005，(3).

[責任編輯 張 凌]