對海南省會計委派制向國庫集中支付制全面轉軌的研究

摘要：實行會計委派制與國庫集中支付制都是積極推進財政管理體制改革的重大舉措。海南省幾年來的實踐證明，實施會計委派制改革不僅是必要的，而且是及時的，并取得了一定的成效，但也存在諸多不足。從長遠來看，會計委派制只能是一種會計管理的過渡形式，必然要向國庫集中支付制轉軌，調研得知，海南省會計委派制向國庫集中支付制全面轉軌的思路是可行的。

關鍵詞：會計委派制；國庫集中支付制；轉軌

中圖分類號：F235.1

文獻標志碼：A

文章編號：1673-291X(2007)10-0100-03

由于體制、機制和法制等多方面因素的制約，會計人員素質“低”、會計信息“假”、經濟秩序“亂”等問題在海南省部分行政事業單位曾經較為突出，直接影響到當地經濟的健康發展和黨風廉政建設，嚴重干擾了改革進程。海南省2001年根據國務院和中紀委關于會計委派制的精神，積極穩妥地推行了會計委派制工作。

一、海南省會計委派制實施的概況與運作方式

(一)會計委派制在海南省實施的概況

會計委派制是指政府部門、產權單位向其所屬單位委派會計人員，并授權會計人員監督所在單位會計行為和其他經濟活動的一種制度。

至今，全省各市(縣)行政事業單位都實行了會計委派制，制定了各項規章和管理制度，建立了形式多樣的委派形式，主要是通過建立會計核算中心和實行會計集中核算形式。

(二)運作方式

1.成立會計管理中心、設立會計核算中心，將行政事業單位會計工作納入會計核算中心管理[1]。對市(縣)級以上屬地集中或鄰近行政事業單位實行“集中委派”；對鄉鎮所屬行政事業單位的會計實行“分散委派”。

2.采用會計集中核算。依照會計委派制的相關規定，在維持原單位資金所有權和使用權不變的前提下，對銀行賬戶按照“統一管理，分戶開設”的原則進行設置，取消會計崗位，實行報賬制，由會計核算中心集中辦理資金結算，集中進行會計核算，集中管理會計檔案。

二、海南省行政事業單位實行會計委派制中存在的不足

會計委派制的實施，使得全省的會計工作有了較大改觀，帶動了會計工作環境和經濟秩序的改善，主要體現在以下方面：提高了會計人員素質，保證了會計信息質量；強化了會計監督職能，促進了廉政建設；遏制了各種違法亂紀行為，規范了經濟秩序。

雖然實行會計委派制取得了一定的成效，但它不是包治百病的“靈丹妙藥”，也存在諸多不足，較為突出的有：

1.容易造成監督者與被監督者矛盾。實行會計委派后，委派會計與單位的關系發生了很大變化，由原來的被領導關系變為相互監督、制約的關系。然而，單位領導一般都不愿將自己單位的收支大權交由別人管理，他們把委派會計視為“外來人員”、“異己力量”，產生戒備心理，容易造成委派會計與受派單位領導之間的矛盾。

2.受派單位財務管理積極性降低，資產流失與浪費現象加重。實行會計委派制，只對受派單位的賬務工作進行了“集中”核算，其他的財務管理工作，如固定資產、材料等管理，還是由預算單位“分散”管理。從而造成了受派單位會計核算與財務管理“脫節”，弱化了財務管理，加劇了國有資產流失。據海南省審計部門反映，較為典型的如在職工住房改革過程中，沒有將附屬于職工宿舍樓中屬于國有資產的部分剔除出來記入固定資產，使得這些國有資產實存賬無，造成賬外資產。

3.預算外資金未納入管理，基建項目難于監控。實行會計集中核算，尚存在許多資金未納入會計核算中心，有些單位預算外資金比納入會計核算中心核算的資金多、預算單位賬戶上資金沉淀的現象未能得到有效解決。隨著海南省基礎建設的不斷擴大，雖然會計核算中心設立專門柜組對重點基建工程項目進行核算監督，但畢竟不是制度上的內在監督，許多工程項目在銀行再開立一個專用賬戶，這些項目的資金相當大、存續時間長、違規提現現象普遍存在，監督的廣度和深度都十分有限。

4.資金支付透明度不高，降低了資金的使用效率。在會計委派制下財政資金支付方式是通過預算單位設立多重賬戶分散進行的，財政資金經過主管預算部門層層轉撥到基層預算單位，再由基層預算單位支付給貨物和勞務供應商。這種方式主要存在以下弊端：重復和分散設置賬戶，財政資金活動透明度不高，不利于實施有效管理和全面監督；大量資金滯留在預算單位，降低了資金的使用效率；財政資金使用缺乏事前監督，截留、擠占、挪用等問題時有發生。

三、會計委派制向國庫集中支付制全面轉軌的必要性及可行性

海南省幾年來的實踐證明，實施會計委派制改革不僅是必要的，而且是及時的，并取得了一定的成效，但也存在諸多不足。從長遠來看，會計委派制只能是一種會計管理的過渡形式，必然要向國庫集中支付制轉軌。

(一)會計委派制向國庫集中支付制全面轉軌的必要性

首先，國庫集中支付制與會計委派制相比更具有優勢。與會計委派制相比它具有以下優勢：(1)從根本上解決了過去財政資金支付層層撥付、流轉環節多、多戶頭存放的問題，降低財政資金的運行成本；(2)更進一步提高了財政資金的使用效率，解決了以往資金管理中存在的截留、擠占和挪用等問題；(3)規范了財政收支行為，加強了財政收支管理監督，促進預算單位提高財務管理水平；(4)強化了財政預算執行，推進部門預算改革步伐，有利于加強預算外資金的管理。

其次，完善預算管理改革要求建立國庫集中支付制度。國庫集中支付要求各單位報送詳細的部門預算，所有財政性資金支出均按預算計劃進行，直接撥付給供應商，既利于預算管理完善，又有助于政府采購制度的完善。因此，要想完善預算管理改革，必須建立國庫集中支付制度。沒有國庫集中支付制，預算編制得再科學、再規范也不能真正有效地將支出管理好。

最后，國庫集中支付強化了政府的宏觀調控能力，更有利于財政資金統一調度[2]。在會計委派制度下，雖然存款也在財政單一賬戶上，但存款資金卻是單位的資金，不能隨意調動。在國庫集中支付下，財政資金全都納入國庫單一賬戶管理體系，財政部門可以根據輕重緩急進行資金調控，強化了政府的宏觀調控能力，有利于提高資金的使用效率。

(二)會計委派制向國庫集中支付制全面轉軌的可行性

1.會計委派制與國庫集中支付有諸多相同點：(1)兩者的實施主體相同。都是由財政部和中紀委共同提出，由各級財政部門負責組織實施的。(2)兩者的最終目標相同。都是為了加強財政資金的監管，提高財政資金的使用效率。(3)兩者的工作對象相同。都是所有使用財政資金的行政事業單位。

2.會計集中核算為推行國庫集中支付制奠定了堅實的基礎。在會計集中核算的運作過程中，會計核算中心已經部分承擔或履行了財政國庫集中支付制的職能與職責，為過渡到國庫集中支付制做好了前期準備。同時報賬制作為會計集中核算的通行做法，實際上已形成國庫直接支付的雛形，為推行國庫集中支付制奠定了堅實的基礎。

3.會計核算中心為推行國庫集中支付構建了良好的平臺。一是會計核算中心已實現了財政資金“收支集中”和“一廳式辦公、柜臺式作業”的運作模式，在很大程度上滿足了國庫集中支付制的基本要求，為實行國庫集中支付制提供運作平臺。二是會計核算中心業務體系中已經建立起會計核算、業務監督、信息反饋等功能和高素質的會計隊伍，為實行國庫集中支付制提供管理平臺。三是會計核算中心在資金管理上的銜接和牽制，信息資源的共享和傳遞以及它與人民銀行間建立起的良好協調關系，為實行國庫集中支付制的配套賬戶管理和實時清算提供信息平臺。

4.前期試點為全面轉軌奠定了思想基礎。海南省前期的轉軌試點證明，國庫集中支付制在簡化流程、提高財政資金使用效益，增強預算執行透明度，操作規范、強化預算約束和執行監督，增強財政宏觀調控能力等方面取得了良好的效果，得到了試點單位的普遍支持和廣泛認可，為推行國庫集中支付制奠定了前期思想基礎，為全面轉軌減輕了壓力和阻力。

綜上所述，國庫集中支付制與會計委派制之間存在諸多相同點，國庫集中支付制既具備會計委派制的積極作用，又能克服其局限性，它比會計委派制更具優越性。因此，會計委派制向國庫集中支付制轉軌不僅是可行的，而且是必要的，應加快會計委派制向國庫集中支付制全面轉軌。

四、海南省會計委派制向國庫集中支付制全面轉軌的思路

海南省目前已在省級行政部門及海口、三亞、瓊海市等部分行政事業單位試行向國庫集中支付轉軌。結合海南省具體情況，筆者認為會計委派制向國庫集中支付制度全面轉軌的思路是：

(一)以會計集中核算為平臺推行國庫集中支付制

從目前海南省運行的情況來看，會計集中核算已基本完善，已具備了國庫集中支付制的雛形，為推行國庫集中支付制奠定了堅實的基礎并構建了良好的平臺。在這個平臺上推行國庫集中支付制需要做以下工作：一是建立國庫單一賬戶體系，從分設賬戶轉移到統一賬戶[3]。國庫集中支付制的基礎是單一賬戶體系，會計委派制向國庫集中支付制轉軌首先就要建立國庫單一賬戶，將財政資金全部納入國庫管理。二是完善預算編制辦法，提高預算的科學性。國庫集中支付制度實施的順利與否關鍵在于部門預算的執行情況。會計集中核算的核心是“資金撥付”，而國庫集中支付的核心則是“指標控制”，因此，從會計集中核算過渡到國庫集中支付制，需要將改革的重點由會計領域轉到預算領域。三是在改革試點的基礎上，將所有預算單位全部納入國庫集中支付，考慮各單位的管理狀況、性質、所處地域不同，應對不同的預算單位分類實施改革。四是分層次將會計委派制有機融合到國庫集中支付制中。隨著國庫集中支付制的逐步推進，會計集中核算應逐步融入國庫集中支付中。這樣，在會計委派制的基礎上，以會計集中核算為平臺推行集中支付制必然會取得事半功倍的成效。

(二)建立并完善網絡信息管理系統，使支付管理實現網絡化、安全化

國庫集中支付制改革需要財、稅、庫、行等部門密切協作，需要建立計算機網絡系統，使財政、稅務、國庫、銀行、會計核算中心與各支出部門之間形成網絡體系，互相監督，相互制約，共享資源，提高效率。因此，應建立并完善國庫集中支付信息管理系統。該系統要實現預算單位、支付中心和代理銀行之間聯網，能提供以下功能：要滿足資金預算單位申請使用資金要求，方便預算單位將預算開支的業務準確、完整地輸入系統，形成電子憑證，提出支付申請，通過網絡及時傳輸到國庫集中支付中心，預算單位可在計算機中自動查詢有關支付中心審核后的反饋結果，及時查詢支付銀行的支付信息；又要滿足財政部門的預算撥款和審核管理需求，使支付中心在收到各資金使用單位的支付申請后能進行審核，直接生成授權支付憑證；還要滿足代理銀行日常支付信息的接收和相關賬務和報表處理，并能及時將相關信息反饋給預算單位和支付中心，從而使國庫集中支付管理全面實現網絡化。

此外，還要考慮到這些系統有可能會出現各種網絡問題，如果一旦發生，后果不可預料，存在較大風險。因此，要充分考慮各種可能，并建立相應的應急預案，當出現網絡故障時，能夠及時啟動相應的應急預案進行調整，使國庫集中支付能高效順暢安全地進行。

(三)參考借鑒他省經驗，加強相關人員培訓

他鄉之石，可以攻玉。陜西、甘肅、河北等省份較早就全面推行了國庫集中支付制，有很多經驗和教訓值得借鑒。鑒于海南省推行國庫集中支付制起步較晚，加上其政策性強、內容較多、業務性更強，與會計集中核算方式存在差異，對每個操作人員都是一個重新認識、學習和適應的過程。因此，海南省要想全面推行，應組織人員學習推行較早省份的做法，借鑒其成功經驗，通過舉辦培訓班，系統地講授轉軌的制度、辦法、支付流程及系統軟件操作等內容，這樣，全面轉軌就可以少走彎路，才能取得更好成效。

(四)提高認識，加強合作，完善制度，加快步伐

會計委派制向國庫集中支付制轉軌牽涉面廣、技術性強、觸動各方利益，是一項復雜的系統工程，加上人們狹隘的本位主義觀念一時難以改變，轉軌過程中可能會涉及人事變動、權力的重新劃分等方面的問題和困難。但從長遠看，全面推行國庫集中支付制將是大勢所趨，是今后一段時期海南省財政體制改革的重點。因此，需要各級黨委、政府的重視和支持，各部門間積極配合。財政部門應會同人民銀行等有關部門制定并完善相關制度，落實配套措施，充分利用會計委派制度的優勢，充分發揮會計管理中心的作用，有計劃、按步驟地加快轉軌步伐，使會計委派制度有機融入到國庫集中支付制中，最終保證國庫集中支付制在海南省行政事業單位全面順利地實施。

參考文獻：

[1] 陳日進.海南省省直單位實施會計委派制的探索與實踐[M].北京：經濟科學出版社，2002.

[2] 馬曉嵐.會計集中核算向國庫集中支付轉軌的必要性[J].財會月刊(綜合)，2005，(6).

[3] 財政部國庫司，國庫支付局.財政國庫管理制度改革培訓教材[M].北京：中國財政經濟出版社，2003.

[責任編輯 杜 娟]