淺議市場自律機制與我國金融監管

摘要：面對金融全球化、自由化和不斷涌現的金融創新所帶來的挑戰，如何有效地規避銀行風險，已成為各國政府必須應對的難題。在回顧和借鑒國內外相關研究成果的基礎上，通過對市場自律原則的引入、內容和效果的探討，對如何建立符合我國金融監管實際的市場自律機制提出了相應的對策。

關鍵詞：市場自律；金融監管；制度設計

中圖分類號：F830.2

文獻標志碼：A

文章編號：1673-291X(2007)10-0076-03

一、引言

金融業一直是政府干預最為集中的領域，即便是在經濟自由主義濫觴的19世紀也是如此。為什么在世紀之交，主張放松政府干預的市場自律機制引起人們極大的關注呢?根本原因是政府監管失靈、銀行安全網的弊端和外部監管很難應對金融業面臨的新挑戰。2001年，巴塞爾委員會發布《巴塞爾新資本協議》，它在維持8%的最低資本充足率的基礎上，吸收了有效銀行監管核心原則中提出的最低資本金要求、外部監管和市場自律(Market Discipline)原則，形成資本監管框架三大支柱。其中，最低資本金要求和外部監管最為人們所熟知，但是最具爭議的莫過于在傳統上政府監管最為謹慎和嚴厲的金融業中引入了市場自律監管原則。

二、外部監管失靈與市場自律

政府監管失靈。主張政府監管的學者們相信，金融市場存在的自然壟斷、外部性、信息不對稱及公共產品等問題，導致了市場失靈。然而，金融業乃一國經濟的命脈所系，因此，維持一國金融體系的穩定性具有“公共產品”的特性，必須由政府提供。因此，政府必須要對金融市場進行干預，以矯正市場失靈。在主張經濟自由的學者看來，這種說法不過是天真的人們的一廂情愿，政府要么有“私心”，要么“能力”有問題。Stigler(1971)和Posner(1974)提出的“俘獲理論(Capture Theory)”認為，政府除了所代表的公共利益以外也有自身的利益，政府設置嚴格的準入限制、繁瑣的審批制度以及各種各樣的收費制度，這些制度賦予政府官員權力，以便進行設租、尋租活動。在這種情況下，政府監管并不能有效地糾正市場失靈。麥金農—肖學派認為，即使政府不是出于“私心”，也未必會做“好事”，政府的決策失誤也會導致監管失靈。他們提出的金融抑制和金融深化理論(Micknnon，1973；Shaw，1973)認為，廣大發展中國家普遍存在著嚴格的金融管制，這些管制扭曲市場價格體系，造成金融資源配置的低效率，無助于這些國家經濟發展。只要放松金融管制，讓市場機制配置金融資源，就能促進經濟的發展。政府監管失靈，引發人們思考建立更加合理完善更有效率的金融監管制度。在這樣的背景下，放松政府監管引入市場機制當然成為有識之士的考慮方向。

銀行安全網的弊端。為了防止銀行擠提、倒閉等事件，保持金融體系的穩定，各國政府一般均采用存款保險和最后貸款人等制度，建立各種不同形式的銀行安全網。自20世紀90年代以來，這些貌似有助于降低金融風險的制度設計，遭受了研究人員的質疑。Thomson(1990)和Kaufman(1996)分析指出，金融機構安全網往往會使金融機構的利益相關者不關心其具體運作和風險狀況，缺乏對市場刺激做出反應的動力，從而無法使存款和資本從經營差的金融機構流向好的金融機構，削弱市場對金融機構高冒險的行為進行約束。Park和Peristiani(1998)的實證研究支持了這一結論，即未參加存款保險的金融機構存款人對市場有顯著反應，參加存款保險的金融機構的存款人對市場反應不顯著，存款機構的風險與未保險存款的增長之間存在負相關。更進一步，Hon Chu(1996，1999)的實證分析得出，市場自律為主的金融體系并不比受監管的金融體系更容易失敗。存款保險和最后貸款人制度在防止銀行危機方面不是必需的，因為在市場自律為主的金融體系中，經營良好的金融機構愿意保持充足的資本數量并向市場傳遞他們的質量，可以有效地防止銀行危機的傳染和爆發。

外部監管很難應對金融業的新挑戰。傳統的金融監管屬于外部監管，它主要依靠的是金融法規，而金融法規的立法具有時滯性，因此，外部監管很難跟得上金融自由化、全球化和金融創新提出的要求。此外，外部監管主要是事先監管和事后監管，無法對金融活動的過程進行監控，而廣大市場參與者由于直接在市場中與金融機構打交道，對金融機構的行為了解相對更快，更容易通過價格效應和數量效應對金融機構的風險經營實施懲戒。

市場自律機制是Kane(1983)在對存款保險改革的六點建議中最早提出并特別強調的。隨著1999年《美國現代服務法案》的實施和2001年《巴塞爾新資本協議》的出臺，市場自律機制越來越受到各國金融監管當局和國際金融學術界的關注，相關研究成果也不斷涌現，主要集中在理論和實證研究兩方面。在理論研究方面，學者們分析和批判了以最后貸款人和存款保險制度為代表的傳統銀行監管安全網的弊端和缺失，闡釋市場自律機制的含義、作用機制和原理，以及設計體現市場自律原則的銀行監管改革方案。實證研究方面，對市場自律機制進行實證檢驗，取得了一些具體成果。相對而言，國內學術界對市場自律機制的關注較晚。易憲容在考察了美國金融監管體系確立與演進的歷程之后認為，金融監管并非以政府管制金融資源為目的，而是以提升金融市場有效運作為目的，同時，中國應該以市場法則為依據，確立多層次的金融監管體系，放松管制。巴曙松對市場自律原則的運行機理、不同金融產品持有者的市場約束作用、信息披露和市場約束的國際比較等方面對市場約束作用進行了比較詳細地介紹。在國內市場化取向的改革遭到質疑，有些學者主張要對金融領域進行嚴刑峻法監管的情況下，黃澤民認為，金融監管并不是萬能的，加強監管并不必然導致金融市場的規范，而金融監管當局也極有可能因謀求自身利益使得金融市場失范，因此要在金融監管領域引入市場自律機制。

三、體現市場自律機制的制度設計

市場自律從本質上來說就是運用市場自身力量來約束銀行及非銀行金融機構的行為，降低金融風險。換言之，就是政府部門充分調動金融市場的利益相關者如銀行債券持有人、銀行股份持有者和存款人的積極性，充分關注銀行的經營狀況和經營風險，并通過自己的市場行為來影響金融機構的行為，抑制金融機構的高風險行為。有的學者指出市場自律本身是一個含混的概念，其實它應該包括識別過程和控制過程。識別過程是指市場利益相關者能夠識別他們的資產是否出于風險中，進而來監督銀行的風險經營活動。控制過程是指，市場參與者通過價格效應和數量效應來控制銀行的經營活動。國內外研究者對如何使市場自律機制發揮作用進行了大量研究，并提出了一系列有關制度設計的構想，主要有：銀行安全網制度的改革、信息披露制度以及次級債券制度。

1.銀行安全網制度改革。如前所述，銀行安全網制度降低金融機構的利益相關者對于銀行業務活動的關心，使銀行的冒險性投資行為缺乏有效的市場約束，鼓勵了銀行從事風險更高的投資活動，加劇了金融機構的系統風險。因此，研究人員(Thomson，1990)指出，使市場自律機制發揮作用的一個重要方面就是必須減小政府金融安全網的范圍和規模，如降低保險存款的限額，將銀行每個存款賬戶的保險限額改為每個儲戶的保險限額，并且剩余部分還必須準確地定價，方法可用期權定價模型等；防止在任何形勢下由聯邦存款保險公司承擔非存款保險金融機構經營失敗的結果。同時，要保證上述改革真正有效，還必須對中央銀行的最后貸款人制度進行改革，建立懲罰性的而不是補貼性的貼現窗口利率，避免中央銀行通過貼現窗口支持本應該退出市場的金融機構。

2.信息披露制度。銀行的利益相關者要對銀行的經營狀況加以有效的把握是建立在信息完全公開的前提之下，因此，市場自律的研究者主張充分重視信息的作用。Flannery(1998)通過系統的分析和論證市場信息對改善金融監管的重要性，發現市場能夠準確及時地反映銀行機構的條件和環境，并可以使監管者對已出現的問題進行及時地糾正和激勵。如果政府監管能夠充分運用市場反映的信息，將會顯著改善銀行業的監管水平。有效的信息披露制度包括信用評級機構、監管者的評級制度(國際上一般采用美國CAMEL評級法)和信息披露要求三個方面。信用評級機構通過公布銀行的評級信息，直接影響到它們在借貸資金市場上的籌資成本，使得銀行不得不關注自身資產的質量和風險。實證研究發現，信用評級機構的信息披露能有效地改變債券收益和股票價格。監管者的評級制度，其結果不僅影響金融機構的市場表現，同時，對不同的風險級別的金融機構采用不同的存款保險費標準，從而抬高其經營成本，使得金融機構不得不控制其風險，它能有效地克服道德風險問題。

3.次級債券制度。一般認為，銀行證券的風險與收益狀況反映了銀行的經營條件與違約風險水平，因而債券市場信息可以作為銀行風險的市場信號為監管者和利益相關者的監督、檢查提供準確、及時的信息。如果所有的銀行都要求發行同樣類型的次級債券，那么監管者就可以很容易地比較每家銀行的違約風險程度，并且由于次級債券的特殊地位，它的收益對風險的變化更加敏感，使市場自律機制的作用更強。因而發行次級債券可以顯著提升對非保險存款機構直接和間接的市場約束。Jagtiani和Lemieux(2001)的研究發現，美國銀行控股公司債券的買賣差價將先于銀行失敗(如融資條件和信用評級的惡化)一年半左右開始上升，這說明通過增加發行次級債券來增強市場自律機制是有效率的，這一實證結果進一步支持了上述觀點。

四、結論與啟示

1.加快對國有銀行的產權改革。市場自律機制發揮的前提是：各金融機構是產權明晰、自負盈虧的經營實體。而目前我國銀行業中國有銀行占據絕對優勢地位，這種產權制度下存款人自然不會關心銀行面臨的風險，因為他們的存款是得到了國家隱性的支付承諾，這種意義上相當于存款人向國家購買了一種特殊的國債。在這種情況下，對于國有銀行而言，商業銀行自身的經營狀況不是存款人的主要考慮，將資金存在任何一家國有業銀行就沒有太多的差別，因為這都相當于向國家購買了一定金額的國債，因此，不利于市場機制的數量效應和價格效應發揮作用。而在國有和民營銀行之間，由于民營銀行沒有得到國家的償付承諾，存款人面臨了較大的風險，因此，在產權制度上國有商業銀行就處于先天的優勢地位，不利于市場公平競爭，更遑論市場機制發揮作用了。

2.建立金融機構的市場退出機制。發揮市場自律機制對銀行的監督作用，勢必造成優勝劣汰的局面。而我國現在對于商業銀行只有準入的標準，而對于那些市場淘汰的商業銀行卻沒有一套可用的退出辦法，對于出現嚴重問題的商業銀行，在退出時都采用了政府行政指令型接管的辦法。但隨著金融對外開放程度的加深，這一做法明顯不能適應市場競爭的需要。盡快完善商業銀行市場準入和退出機制，是加強市場約束力量的基本前提條件。

3.盡快完善商業銀行的信息披露工作。目前，對上市商業銀行信息披露工作的規范較多，非上市商業銀行在信息披露時遵循的規定則較為欠缺。考慮到商業銀行信息披露的現實情況，規范商業銀行信息披露工作仍需做出努力。首先，應加大宣傳力度，在商業銀行內部提高管理人員對信息披露工作重要性的認識；其次，銀監會加強對商業銀行信息披露工作真實性和合規性檢查，杜絕虛假信息；再次，按照《新資本協議》的要求，逐步完善商業銀行風險信息披露的內容；最后，健全對不按規定披露信息的商業銀行的懲罰措施，通過經濟、法律手段保障信息披露的真實性、充分性和可靠性。由于我國商業銀行內部對風險的計量及評估體系的不健全，以及銀行管理者的顧慮，商業銀行對面臨的各種風險的披露始終是信息披露中最薄弱的環節。如何盡快完善銀行風險信息評估體系，如對各種風險的評價標準和風險度的具體測算方法等，是完善商業銀行信息披露工作的主要努力方向。

4.健全中介機構體系。有了完備的信息披露制度，并不等于市場參與者就是信息完全擁有者了，這是由于現代金融業務的專業性，使廣大存款人或投資者一般不具備專業知識，也不具備足夠的時間和精力去研讀有關金融機構的會計報表等公開信息。所以這就需要由律師事務所、會計師事務所和審計師事務所等專業中介機構構成健全的中介機構體系，由它們對各種已公開信息進行分析，揭示企業經營的真實狀況，為廣大投資者提供信息咨詢服務，使其能夠根據披露的信息做出理性反應，從而發揮市場自律機制的作用。

市場自律在全球金融監管領域也是新生事物，它的作用范圍、運行機制還處在探討過程中，相關的制度設計也處在摸索階段，應該說還不是很完善。此外我國建立的是社會主義市場經濟，金融監管與西方國家也不盡相同，因此采用市場自律機制應當遵從謹慎原則。但是，如何在政府的外部監管和市場自律之間找到平衡點，已經成為各國金融監管的共識。在我國，金融改革有必要堅持市場化的改革方向，金融監管領域不是市場太多了，而是監管太多了，因此，有必要放松金融監管。如果在現階段金融監管方面出現了問題就因此否定市場化的改革方向，就顯得十分不智，也不足取。正確的態度是，如何建立一套符合我國監管實際的行之有效的市場自律機制，以面對金融全球化、自由化和不斷涌現的金融創新所帶來的挑戰。

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[責任編輯 馮勝利]