保障措施在國際貿易中的應用分析

保障措施，又稱保障條款，是指WTO成員在進口激增并對國內相關產業造成嚴重損害或嚴重損害威脅時，所采取的緊急限制進口的措施。這種措施起到了安全閥的作用，故有自由貿易的“安全閥”之稱。保障措施主要通過關稅、數量限制和關稅配額等方式來限制進口，以達到使本國產業免受其他成員產品沖擊的目的。它是一種針對公平貿易條件下產品進口的限制措施。目前，保障措施連同反傾銷和反補貼已經成為世貿組織（WTO）成員用以保護國內產業的三種救濟手段。

一、WTO成員實施保障措施的條件

按照WTO的相關規定，保障措施作為一種貿易救濟手段，它的實施需滿足以下三個條件：

（1）某項產品進口數量大量增加，且進口數量大量增加是由于不可預見的情況和成員方履行WTO義務的結果。增加包括絕對增加和相當增加兩種情況。絕對增加是指產品的進口數量在某一時期內的凈增加，是指產品的實際進口數量增加；相對增加是指相對進口方國內生產而言，進口產品在某一時期內所占市場份額上升，實際進口量并不一定發生變化。

（2）進口數量大量增加對國內生產同類產品或直接競爭的產業造成了嚴重損害或嚴重損害威脅。“嚴重損害”是指造成一國某一產業的重大全面減損；“嚴重損害威脅”是指明顯迫近的嚴重損害，或者說是危急且顯而易見的威脅。

（3）進口數量大量增加與國內產業遭到嚴重損害或嚴重損害威脅之間存在因果關系。進口數量大量增加與國內產業遭到嚴重損害或嚴重損害威脅之間存在因果關系是實施保障措施的一個必要條件。如果產業嚴重損害或嚴重損害威脅是由進口增長之外的因素造成的，則進口方不得實施保障措施。

以上三個條件缺一不可。只有在符合上述條件后，經世貿組織授權，成員方才可實施保障措施，而且成員方在實施時還必須得遵循相關的原則。

二、WTO成立后保障措施在國際貿易中的應用狀況

自1995年1月1日WTO成立到2006年5月1 日，已過去11年，據世貿組織統計，這11年間共有36個世貿組織成員發起148起保障措施調查，對72起案件最終采取了保障措施。其具體應用情況現分析如下：

1.相對于反傾銷和反補貼，保障措施發起的數量較少

在WTO的一系列多邊貿易規則中，反傾銷、反補貼和保障措施是WTO允許用于保護國內產業的三種貿易救濟措施。這三種貿易救濟措施在WTO體制中占有非常重要的地位，也是各成員方運用最多的保護國內產業的三種手段。在運用上，反傾銷是全球運用最多、波及地區最廣的貿易救濟措施，反補貼運用得較少且主要被用作反傾銷的補充手段，保障措施運用得也相對較少。據WTO網站的統計資料顯示，1995－2005年，WTO成員發起的反傾銷調查為2840起，反補貼調查為182起，保障措施為142起。從中可以看出反傾銷為反補貼的16倍，為保障措施的20倍。

相對于反傾銷和反補貼，保障措施發起的數量較少是因為保障措施的實施條件比反傾銷、反補貼更嚴格，即只有進口產品對國內產業造成嚴重損害或嚴重損害威脅，且進口激增同嚴重損害或嚴重損害威脅之間確實存在因果關系時才能使用。有關的補償和報復的規定也進一步限制了保障措施的實施。

2.立案數量呈倒U形分布

從1995年WTO成立到2006年5月1日，WTO成員累計共發動148起保障措施調查，這些案件的情況如圖1所示。下圖反映了從1995——2006年5月1 日，保障措施調查的發起數量經歷了一個由低到高，再降低的過程。1995——1997年，全球發起的保障措施調查案件每年都在5起以下；1998——2004年，每年都在10起以上，2002年達到最高峰，為34起。2002年全球保障措施調查之所以大幅度增加，是因為各成員對美國鋼鐵保障措施調查所作出的反應。從2005年開始，又低于10起。

3.保障措施調查中涉及的產品相對集中

在世貿組織成員發動的148起保障措施調查案件中，涉及化工產品的保障措施案件數位居首位，為26起，占比17.6％；其次是賤金屬及制品，為21起占比14.2％；位居第三的是食品、飲料和煙草，為16起 ，占比10.8％。這三者約占總數的45％。蔬菜，皮革、飲料和煙草，活禽的立案數也都在10起以上。

雖然這些遭受指控的產品多為初級產品或低端產品，但它們之所以受保護，主要是因為它們能為進口國吸納大量就業，而且多為當地政府的主要收入來源。一旦進口數量增加過快，會導致國產商品大量滯銷，企業經營狀況惡化，從而造成大量工人失業，影響社會安定，對政府的壓力較大。同時給政府的稅收帶來不利的影響，政府為了自身的利益也希望發起保障措施調查。

4.保障措施調查主要由少數國家集中使用，且多為發展中國家

從1995年WTO成立到2006年5月1日，已立案的保障措施案件有148起，由36個成員國發起。其中，調查次數超過5起的有印度（15起），美國、約旦、智利（各10起），捷克、土耳其（各9起），厄瓜多爾、菲律賓（各7起），加拿大、委內瑞拉（各6起），它們也是發起保障措施調查前十位的國家（見表2）。上述幾個成員共發動 89 起保障措施案件，占保障措施案件的60％。在前十位的國家中，除美國和加拿大外，都為發展中國家，這說明越來越多的發展中國家開始拿起保障措施來保護國內市場和產業。

發展中國家多為貿易小國，其國內產業利益較單一，可以針對某種產品限制進口而不會引起國內的矛盾；措施本身影響較小，不會引起其他成員的太多不滿而訴諸WTO。

5.只有少數立案調查被實施了最終保障措施

相對于發起的保障措施案件調查數，最終被實施的數量較少，除個別年份保障措施的執行率過50％外，大部分案件的執行率都遠遠低于50％。這是因為有的通過磋商達成協議而終止了調查；有的作出了否定的調查結果；而有的雖作出了肯定的裁決，但出于公共利益的考慮而最終未實施保障措施；有的是出于政治目的，如大選前的拉選票而立案調查，而一旦政治目的已達到或政治壓力已消除，就自動放棄調查或終止實施。

保障措施的案件執行率較低，從保障措施制度本身來看，是實施保障措施的代價很大，易招致別國的報復。當一國，尤其是貿易大國采取保障措施時，通常會引發較多的國際貿易爭端。 另外，保障措施在結果上講求利益的平衡，要求給予出口方補償，且出口方有報復的權利。

三、國外對我國產品實施保障措施狀況簡析

近年來，隨著我國經濟的快速發展和出口貿易的大量增長，我國的出口產品除了遭遇眾多的反傾銷調查外，國外對我國出口產品實施的保障措施也明顯多起來；根據商務部最新的統計，2006年共有25個國家和地區對我國發起“兩反兩保”調查86起，其中，保障措施16起，涉及金額4.4億美元；特保調查5起，涉及金額0.6億美元。

自1987年第一起國外涉華保障措施案件以來，至2006年10月，國外對華保障措施案件為71起。其中，入世前為27起，入世后為44起，增幅達63％。從發起國來看，主要有美國、土耳其、印度、俄羅斯、菲律賓、厄瓜多爾等；從涉案產品來看，主要針對我國的金屬制品、鋼鐵、農產品、紡織品、輕工業品等。我國已經成為全球保障措施的主要受害國。我國的出口產品除了受到國外的保障措施外，還受到專門針對我國的特保措施的限制。自加入WTO以來，涉及我國的特殊保障的案件越來越多，已經有美國、印度、秘魯等對我國產品進行了多起特保措施調查。

我國出口產品之所以頻遭保障措施和特保措施，其主要原因在于以下幾個方面：

1.全球貿易保護主義抬頭。近幾年，全球經濟增長放緩，許多國家和地區的生產能力相對過剩，產業發展不景氣，無論發達國家還是發展中國家，其國內產業都面臨較大的競爭壓力，導致貿易保護主義抬頭。為保護本國產業和就業，在國內利益集團的壓力下，WTO許多成員方紛紛采用反傾銷、保障措施等手段來保護國內產業利益。

2.出口市場過于集中。為降低對發達國家和地區的出口依賴，我國在20世紀90年代初就實施了出口市場多元化的戰略，但這些年來，我國出口市場過于集中的現象并沒有根本的改變。我國出口的產品仍主要集中于美國、歐盟、香港地區、日本、東盟等國家和地區。這些國家和地區占我國出口總額的75％以上。出口市場的過于集中，對這些國家和地區的產業造成了很大的沖擊，導致這些國家和地區經常對我國的出口產品發動反傾銷和保障措施調查。

3.非市場經濟國家的地位。我國是以非市場經濟國家身份入世的，到目前，國際上大多數國家仍視我國為非市場經濟國家，而特保措施往往針對的是非市場經濟國家。而且針對我國的特保措施是單向的，即我國不能由于受到特保措施的制裁而立即采取報復措施，要采取相應的報復措施至少要經過2－3年的時間，這無疑降低了我國的報復能力。這是我國遭遇特保措施的一個重要原因。

4.入世后，我國產品的競爭力進一步提高。入世后，我國出口產品因享受到了多邊關稅減讓的成果和自身的資源和成本優勢，競爭力進一步提高，導致出口數量激增，對進口國競爭力下降的產業造成巨大的壓力。有關國家為了保護國際競爭力下降的國內產業和維護相關利益，會采取各種貿易保護手段如反傾銷、反補貼、保障措施等，而保障措施是在公平貿易條件下WTO 允許采取的唯一合法的保護手段。且與反傾銷、反補貼項相比較，保障措施在啟動程序上相對簡便，操作也比較簡單，從而導致國外對我國的保障措施數量增加。

5. 出口產品多為低附加值的勞動密集型產品和資本密集型的簡單加工產品。雖然我國出口產品眾多，但多為附加值低的勞動密集型產品和資本密集型的簡單加工產品，由于其出口成本較低且數量眾多，很容易對別國產業造成沖擊。為保護本國產業和就業，這些國家就會對我國發起保障措施等貿易救濟調查。

保障措施是一把雙刃劍。實施保障措施雖然可以減少進口，保護國內受沖擊的產業，使受沖擊產業的產品價格上揚，但國內其他產業，特別是下游產業的成本將上升。這不僅削弱了下游產品的競爭力，還會帶來有效需求不足、消費者利益受損等問題。另外，如果出口國采取了對抗措施，進口國的利益也將受到損害。這就要求進口國在決定是否實施保障措施時，必須綜合多方面的情況，權衡利弊得失。不僅要考慮產業的提升、產業保護程度、比較優勢產業的培養和產業競爭力的提高，還要考慮國外的反映、本國消費者的利益、下游生產廠商的利益。