我國保稅監(jiān)管區(qū)的功能類型、問題及發(fā)展對策

加工貿(mào)易的迅猛發(fā)展，一方面促進(jìn)了我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和貿(mào)易結(jié)構(gòu)的升級，另一方面也帶動(dòng)了現(xiàn)代國際物流業(yè)在我國迅速興起。這些轉(zhuǎn)變和發(fā)展，究其根源，離不開各種類型的保稅監(jiān)管區(qū)。

保稅制度(Bonded System)，指經(jīng)海關(guān)批準(zhǔn)的境內(nèi)企業(yè)所進(jìn)口的貨物，在海關(guān)監(jiān)管下、在境內(nèi)指定的場所儲(chǔ)存、加工、裝配時(shí)，暫緩繳納各種進(jìn)口稅費(fèi)的一種海關(guān)監(jiān)管制度。目前與我國保稅制度相對應(yīng)的保稅監(jiān)管區(qū)主要有：一是為國際商品貿(mào)易服務(wù)的保稅倉庫、保稅物流中心、保稅區(qū)、保稅物流園區(qū)、保稅港區(qū)、寄售代銷和免稅品商店等：二是為加工制造服務(wù)的保稅工廠、保稅集團(tuán)、出口加工區(qū)等。

一、我國保稅監(jiān)管區(qū)的設(shè)置概況

改革開放以來，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和對外貿(mào)易的發(fā)展，我國相繼設(shè)立了一些促進(jìn)加工貿(mào)易發(fā)展的區(qū)域，如保稅倉、保稅工廠、保稅區(qū)和出口加工區(qū)等。近些年來，隨著國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及對外貿(mào)易規(guī)模的急劇擴(kuò)大，對物流服務(wù)需求增加。提高物流服務(wù)水平，發(fā)展現(xiàn)代國際物流業(yè)變得尤為迫切和重要。為此，國務(wù)院、海關(guān)總署等有關(guān)部門又在我國某些區(qū)域相繼設(shè)置了保稅物流園區(qū)、保稅港區(qū)、保稅物流中心等海關(guān)監(jiān)管區(qū)域或場所，以此促進(jìn)我國對外貿(mào)易的進(jìn)一步發(fā)展以及現(xiàn)代國際物流業(yè)的順利發(fā)展。

(一)出口加工區(qū)

出口加工區(qū)(Exporf PmcessingZone)，是由國務(wù)院批準(zhǔn)的，在我國的港口或鄰近港口、國際機(jī)場的地方，劃出一定的范圍，新建和擴(kuò)建碼頭、車站、道路、倉庫和廠房等基礎(chǔ)設(shè)施，用優(yōu)惠政策吸引外國投資，發(fā)展國際市場上有競爭力的出口加工工業(yè)，其產(chǎn)品大部或全部用于出口。

2000年4月，國務(wù)院批準(zhǔn)在全國首次設(shè)立15個(gè)出口加工區(qū)，江蘇昆山出口加工區(qū)因在同年10月便正式封關(guān)運(yùn)作，成為中國第一個(gè)出口加工區(qū)。之后，國務(wù)院又在2002年6月、2003年3月、2005年6月先后分批增設(shè)42個(gè)出口加工區(qū)。目前這57家出口加工區(qū)分布在全國24個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)內(nèi)，基本形成了以長三角地區(qū)為主，珠三角、環(huán)渤海地區(qū)為輔，兼顧東北地區(qū)和內(nèi)陸地區(qū)中心城市的格局。

(二)保稅區(qū)

保稅區(qū)(Bonded Zone)，是由國務(wù)院批準(zhǔn)的，在我國境內(nèi)設(shè)立的具有保稅加工、儲(chǔ)運(yùn)、轉(zhuǎn)口功能的受海關(guān)監(jiān)管的特定區(qū)域。外國商品存入保稅區(qū)內(nèi)，可以暫時(shí)不繳納進(jìn)口稅；如再出口，不繳納出口稅：如要運(yùn)進(jìn)所在國的國內(nèi)市場，則需辦理報(bào)關(guān)手續(xù)、繳納進(jìn)口稅。運(yùn)入?yún)^(qū)內(nèi)的外國商品可進(jìn)行儲(chǔ)存、改裝、分類、混合、展覽、加工和制造等業(yè)務(wù)。

我國提出保稅區(qū)的設(shè)想是在1984年。1990年我國決定開發(fā)上海浦東時(shí)，確定在上海外高橋設(shè)立中國的第一個(gè)保稅區(qū)。1992年和1996年國務(wù)院又批準(zhǔn)在大連、青島、寧波、深圳福田、深圳沙頭角、海口、深圳鹽田港、珠海等地設(shè)立了14個(gè)保稅區(qū)，2000年深圳的3個(gè)保稅區(qū)合并為深圳保稅區(qū)，目前共有13個(gè)保稅區(qū)，均分布在東部沿海地區(qū)。

(三)保稅物流園區(qū)

保稅物流園區(qū)(Bonded LogisticsPork)，是由國務(wù)院批準(zhǔn)的，在保稅區(qū)規(guī)劃面積或者毗鄰保稅區(qū)的特定港區(qū)內(nèi)設(shè)立的、專門發(fā)展現(xiàn)代國際物流業(yè)的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域。它占用了港口的地理位置優(yōu)勢，同時(shí)又享受著保稅區(qū)和出口加工區(qū)的優(yōu)惠政策。

早在1995年，上海、寧波等地就提出了“區(qū)港聯(lián)動(dòng)”的設(shè)想。2003年12月，國務(wù)院批準(zhǔn)在上海外高橋保稅區(qū)實(shí)行港區(qū)聯(lián)動(dòng)試點(diǎn)，設(shè)立保稅物流園區(qū)。2004年8月，又同意寧波、青島、大連、張家港、廈門象嶼、深圳鹽田港、天津等7個(gè)保稅區(qū)與其臨近港區(qū)開展聯(lián)動(dòng)試點(diǎn)，截止目前我國共設(shè)有上述8個(gè)保稅物流園區(qū)。

二、我國保稅監(jiān)管區(qū)在功能實(shí)現(xiàn)中的問題

保稅監(jiān)管區(qū)對我國的經(jīng)濟(jì)、對外貿(mào)易、現(xiàn)代國際物流業(yè)的發(fā)展起著舉足輕重的作用，但在發(fā)展過程中，它們也逐漸暴露出某些缺陷和面臨著挑戰(zhàn)。下文對上述三種類別的保稅監(jiān)管區(qū)在功能實(shí)現(xiàn)中存在的問題及面臨的挑戰(zhàn)略作分析。

(一)出口加工區(qū)在功能實(shí)現(xiàn)中面臨的障礙

出口加工區(qū)僅僅開展面向出口的加工，功能單一。目前，這一特點(diǎn)正成為制約其發(fā)展的瓶頸。按照現(xiàn)行出口加工區(qū)的政策，出口加工區(qū)主要是為“大進(jìn)大出，兩頭在外”的加工企業(yè)提供業(yè)務(wù)開展所需的便捷通關(guān)條件，以滿足這些加工企業(yè)“零庫存加工”的需要。區(qū)內(nèi)只允許設(shè)立出口加工企業(yè)、專為出口加工企業(yè)提供服務(wù)的供倉儲(chǔ)企業(yè)、以及經(jīng)海關(guān)核準(zhǔn)專門從事加工區(qū)內(nèi)貨物進(jìn)、出的運(yùn)輸企業(yè)，區(qū)內(nèi)企業(yè)不能開展研發(fā)、檢測、維修等業(yè)務(wù)。在此政策規(guī)制下，導(dǎo)致區(qū)內(nèi)物流功能不完善，難以滿足進(jìn)區(qū)投資的跨國企業(yè)對“零庫存”和現(xiàn)代國際物流配送的需求，從而增加企業(yè)的生產(chǎn)運(yùn)作成本。區(qū)內(nèi)研發(fā)機(jī)構(gòu)的缺失也制約著高附加值加工貿(mào)易的發(fā)展和區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級優(yōu)化。

(二)保稅區(qū)在功能實(shí)現(xiàn)中存在的問題及面臨的挑戰(zhàn)

1 保稅區(qū)與港區(qū)的分離，制約著保稅區(qū)“倉儲(chǔ)、轉(zhuǎn)口貿(mào)易”功能的發(fā)揮。我國所設(shè)立的13個(gè)保稅區(qū)均瀕臨港口。但是，由于保稅區(qū)與港區(qū)分別屬于海關(guān)和港務(wù)局管理，兩者基本上是相隔絕的。導(dǎo)致保稅區(qū)的倉儲(chǔ)和轉(zhuǎn)口貿(mào)易等功能的發(fā)揮都不能以港口為依托，難以增強(qiáng)貨物、信息的聚集和擴(kuò)散能力。由于貨物不能直接從港口進(jìn)入保稅區(qū)，進(jìn)，出口流通中都要經(jīng)過港口和保稅區(qū)兩道檢驗(yàn)手續(xù)，區(qū)內(nèi)貨物流通手續(xù)繁瑣，導(dǎo)致保稅區(qū)內(nèi)轉(zhuǎn)口貿(mào)易、出口倉儲(chǔ)和物流等領(lǐng)域沒有得到充分地發(fā)展。

2 在出口加工方面，面臨著來自出口加工區(qū)的挑戰(zhàn)。近些年來，國家不斷地增設(shè)出口加工區(qū)，在各項(xiàng)優(yōu)惠政策的刺激下，出口加工區(qū)的產(chǎn)出規(guī)模快速發(fā)展，給保稅區(qū)出口加工功能的發(fā)展帶來壓力。同時(shí)，在出口退稅政策方面，保稅區(qū)實(shí)行的是“一線管理”，即區(qū)外貨物進(jìn)入保稅區(qū)時(shí)不予退稅，只有貨物離境時(shí)才予以退稅：而出口加工區(qū)實(shí)行的是“二線管理”，即貨物由區(qū)外進(jìn)入?yún)^(qū)內(nèi)就視同出口，并予以退稅。兩者在退稅政策上的差異，致使保稅區(qū)出口加工優(yōu)勢弱，化。

3 在保稅倉儲(chǔ)方面，正面臨著新的挑戰(zhàn)。隨著全國范圍保稅物流中心、保稅倉庫的不斷涌現(xiàn)，以及保稅物流園區(qū)、保稅港區(qū)的設(shè)立，而這些區(qū)域在物流領(lǐng)域通常享有與保稅區(qū)一樣甚至更優(yōu)的政策，以及擁有作為各地外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展核心的區(qū)位優(yōu)勢，對保稅區(qū)倉儲(chǔ)、分撥等物流功能的發(fā)揮形成新的壓力。

(三)保稅物流園區(qū)在功能實(shí)現(xiàn)中存在的問題

1 “區(qū)”、“港”聯(lián)動(dòng)不明顯、導(dǎo)致園區(qū)業(yè)務(wù)形態(tài)單一。受到區(qū)、港間末實(shí)現(xiàn)“直通直卸”的影響，目前園區(qū)業(yè)務(wù)絕大部分為“境外一日游”替代業(yè)務(wù)，該業(yè)務(wù)圍繞園區(qū)二線開展，僅利用了園區(qū)的“入?yún)^(qū)退稅”優(yōu)勢，物流特色不突出，與全面實(shí)現(xiàn)園區(qū)的“四大功能”還有較大差距。

2 與其它特殊區(qū)域間貨物流轉(zhuǎn)存在問題。根據(jù)規(guī)定，貨物在不同的海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域間流動(dòng)按轉(zhuǎn)關(guān)運(yùn)輸方式管理，手續(xù)相對較復(fù)雜，貨物的往返流動(dòng)也提高了物流成本，因此影響區(qū)內(nèi)物流業(yè)快速發(fā)展。對海關(guān)來說，面臨著諸如海關(guān)監(jiān)管政策法規(guī)有待突破、相關(guān)配套信息化管理系統(tǒng)有待整合等問題。

3 出口退稅政策的有關(guān)規(guī)定影響了保稅物流園區(qū)的貨源(集裝箱箱源)。在出口退稅方面，雖享有“入?yún)^(qū)退稅”優(yōu)惠政策，但2004年出口退稅政策改革后，中央政府與地方政府按92.5:7.5的比例共同分擔(dān)出口退稅額，由于增值稅是由廠商所在地政府征收，出口退稅額是由出口地政府承擔(dān)，造成受益者和承擔(dān)者相分離，為此出口商所在地政府會(huì)限制出口企業(yè)采購?fù)獾刎浳铮蛘卟辉赋袚?dān)外地企業(yè)的出口退稅額。比如上海暫時(shí)只給上海本地出口企業(yè)實(shí)施退稅，這樣會(huì)導(dǎo)致周邊江蘇、浙江企業(yè)的出口貨物就不愿經(jīng)由上海保稅物流園區(qū)報(bào)關(guān)離境。此外，調(diào)整港口的國際航線也不是件容易的事情，有待時(shí)日。這些都將影響區(qū)內(nèi)國際采購、國際中轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)口貿(mào)易等物流功能的開展。

三、強(qiáng)化我國保稅監(jiān)管區(qū)功能的對策

針對出口加工區(qū)、保稅區(qū)、保稅物流園區(qū)在功能實(shí)現(xiàn)中存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)，有必要對它們的發(fā)展進(jìn)行調(diào)整和完善。

(一)優(yōu)化出口加工區(qū)功能的對策

一是在出口加工區(qū)開展疊加保稅物流功能試點(diǎn)工作。即在出口加工區(qū)允許設(shè)立綜合型的保稅物流中心，使出口加工區(qū)從原來只能引進(jìn)加工制造企業(yè)，擴(kuò)大到引駐國際采購、國際配送、第三方物流企業(yè)，由單一的“加工制造”升級為“保稅加工為主，保稅物流為輔”的運(yùn)作格局。

二是增加研發(fā)和技術(shù)服務(wù)業(yè)，促進(jìn)園區(qū)內(nèi)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的升級優(yōu)化。即允許研發(fā)機(jī)構(gòu)、售后服務(wù)企業(yè)入駐出口加工區(qū)，使其從單純的“世界加工車間”向擁有完整產(chǎn)業(yè)鏈的“研發(fā)制造基地”轉(zhuǎn)型。

三是加快出口加工區(qū)金融商貿(mào)區(qū)建設(shè)，吸引國內(nèi)外各類金融機(jī)構(gòu)進(jìn)區(qū)經(jīng)營。積極發(fā)展國際金融租賃業(yè)務(wù)，努力爭取開辦離岸金融業(yè)務(wù)，促進(jìn)現(xiàn)代金融業(yè)的發(fā)展。并進(jìn)一步完善中介服務(wù)體系，營造良好的服務(wù)環(huán)境，促使出口加工區(qū)向綜合性自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型。

(二)深化保稅區(qū)功能的對策

深化保稅區(qū)功能要綜合考慮中、日、韓三國在開展對外貿(mào)易、建設(shè)國際樞紐港、發(fā)展現(xiàn)代國際物流業(yè)等領(lǐng)域所形成的競爭態(tài)勢，從我國沿海地區(qū)貿(mào)易物流的發(fā)展布局出發(fā)，依據(jù)各個(gè)保稅區(qū)在地理位置、港口條件、周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度等具體情況，在保稅區(qū)向綜合型自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型過程中，按照“合理選擇、集中力量，重點(diǎn)突破”的原則，對各個(gè)保稅區(qū)的發(fā)展去向重新定位。在深化保稅區(qū)功能的過程中將保稅區(qū)的發(fā)展去向分為兩類：

一類是向綜合型的進(jìn)，出口加工區(qū)轉(zhuǎn)型。此類保稅區(qū)其功能核心是服務(wù)于加工貿(mào)易的發(fā)展，重點(diǎn)發(fā)展加工業(yè)，通過加工貿(mào)易提升我國在國際分工的地位，走上現(xiàn)代工業(yè)化發(fā)展道路。建議在發(fā)展過程中應(yīng)做到：在區(qū)域擴(kuò)展方面，可向港區(qū)逐漸靠攏和融合，成為臨港進(jìn)，出口加工區(qū)；在出口退稅政策方面，也應(yīng)享受諸如出口加工區(qū)、保稅港區(qū)等“入?yún)^(qū)退稅”的原則；在與港口結(jié)合方面，應(yīng)創(chuàng)造便利的通關(guān)條件，通過計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)功能，完成貨物的一次通關(guān)和報(bào)檢程序；在物流功能建設(shè)方面，由于這些區(qū)域本身就享受保稅等各項(xiàng)優(yōu)惠政策和臨近港口區(qū)位優(yōu)勢，只要引駐國內(nèi)、外知名的物流企業(yè)，借他們的力量提升園區(qū)物流業(yè)的整體設(shè)施和管理水平即可。

另一類是向保稅物流園區(qū)、保稅港區(qū)或自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型。此類保稅區(qū)其功能核心是發(fā)展口岸國際物流業(yè)，通過發(fā)展貿(mào)易、海運(yùn)、理貨、海運(yùn)代理、貨代、倉儲(chǔ)商展、信息、金融等業(yè)務(wù)，為國際中轉(zhuǎn)、國際采購、國際配送、轉(zhuǎn)口貿(mào)易提供便利、優(yōu)質(zhì)和低成本的物流服務(wù)，以此促進(jìn)我國沿海幾個(gè)集裝箱大港發(fā)展成為國際樞紐港，將保稅區(qū)、港區(qū)及周邊區(qū)域集結(jié)成一個(gè)整體，完成向自由貿(mào)易港區(qū)轉(zhuǎn)型。建議可在我國的13個(gè)保稅區(qū)中選擇若干個(gè)作為試點(diǎn)，在區(qū)內(nèi)實(shí)行自由貿(mào)易區(qū)的某些政策，例如，在出口退稅、進(jìn)出口經(jīng)營權(quán)、通關(guān)、檢驗(yàn)手續(xù)和運(yùn)輸監(jiān)管政策、金融外匯管理及行業(yè)準(zhǔn)入等方面制定新的支持政策。

(三)強(qiáng)化保稅物流園區(qū)功能的對策

1 促進(jìn)保稅物流園區(qū)與相關(guān)區(qū)域的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。一是加強(qiáng)與港口聯(lián)動(dòng)。港口與保稅區(qū)分屬于不同的經(jīng)營管理方，造成保稅區(qū)與港區(qū)有外部道路相隔，并由不同的海關(guān)部門監(jiān)管，帶來通關(guān)和中轉(zhuǎn)成本偏高的問題，從而制約著保稅物流園區(qū)現(xiàn)代物流業(yè)的發(fā)展。因此有必要加強(qiáng)兩者的聯(lián)動(dòng)，真正實(shí)現(xiàn)它們在形態(tài)、體制上的合一。二是加強(qiáng)與周邊地區(qū)聯(lián)動(dòng)。周邊區(qū)域的企業(yè)通過把原來不能運(yùn)作的貿(mào)易方式和模式拿到保稅物流園區(qū)運(yùn)作，比如出口復(fù)進(jìn)口業(yè)務(wù)，以往大多通過香港等地“～日游”來完成，現(xiàn)在通過物流園區(qū)中轉(zhuǎn)來實(shí)現(xiàn)。該運(yùn)作模式可為周邊的企業(yè)節(jié)約時(shí)間和成本，促進(jìn)地區(qū)開放型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，反過來，也將進(jìn)一步推動(dòng)保稅物流園區(qū)現(xiàn)代物流業(yè)發(fā)展規(guī)模的擴(kuò)大。三是加強(qiáng)與其它保稅監(jiān)管區(qū)域聯(lián)動(dòng)。保稅物流園區(qū)應(yīng)與保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅工廠、保稅集團(tuán)等保稅監(jiān)管區(qū)域和場所開通“聯(lián)動(dòng)綠色通道”，加強(qiáng)彼此間的貿(mào)易聯(lián)系，建立區(qū)間聯(lián)動(dòng)開發(fā)機(jī)制，以海關(guān)為主建立共享的信息平臺(tái)，簡化貨物流轉(zhuǎn)手續(xù)，提高流轉(zhuǎn)效率。

2 盡快將保稅物流園區(qū)的試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到所在點(diǎn)的整個(gè)保稅區(qū)，并統(tǒng)一各項(xiàng)管理政策。目前，我國大多數(shù)保稅物流園區(qū)都是保稅區(qū)的“區(qū)中區(qū)”，兩者功能定位重疊，為減少物流園區(qū)對保稅區(qū)物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“擠出”效應(yīng)，同時(shí)考慮到物流園區(qū)“試點(diǎn)”成本的存在，應(yīng)盡快將“區(qū)港聯(lián)動(dòng)”試點(diǎn)擴(kuò)大到整個(gè)保稅區(qū)，并移植相應(yīng)的優(yōu)惠政策。

3 盡快消除出口退稅政策對保稅物流園區(qū)物流業(yè)發(fā)展造成的消極影響。當(dāng)貨物生產(chǎn)地與出口地分離時(shí)，雖然出口地政府未征得增值稅等稅額，但考慮到出口地區(qū)在貨物出口過程中也收取了諸如檢驗(yàn)檢疫費(fèi)、倉儲(chǔ)費(fèi)、裝卸費(fèi)、堆場費(fèi)、港建港雜費(fèi)，還有報(bào)關(guān)費(fèi)、報(bào)檢費(fèi)等服務(wù)費(fèi)用，也獲得一定的收益。建議生產(chǎn)地政府與出口地政府之間能進(jìn)行相互協(xié)調(diào)，按所得利益的大小共同承擔(dān)出口退稅額，以此消除企業(yè)的心里負(fù)擔(dān)，從而打破地區(qū)分割局面，促進(jìn)我國保稅物流園區(qū)等特殊監(jiān)管區(qū)域的順利發(fā)展。