影響社會養老制度產生和發展的五個因素：作用機制與效度檢驗

摘要：社會養老制度是依靠什么力量產生和發展起來的？對此，有很多不同的回答進而形成了五種理論觀點。本文對此作了歸納和分析，并以幾個國家的經驗為依據，分別檢驗了這些理論觀點（包括工業發展理論、社會民主理論、新馬克思主義理論、新多元化理論、國家中心理論）的效度。筆者認為，單個理論的效度猶如彩虹的不同顏色一樣，只有整合在一起才能完整、有效地解釋不同國家社會養老保險制度的產生和發展歷程，而英國的案例很好地詮釋了這個觀點。

關鍵詞：社會養老制度；產生和發展；因素分析；效度檢驗

中圖分類號：Ｃ91文獻標識碼：Ａ文章編號：1003－854Ｘ（2007）10－0124－08

一、問題與方法

被譽為現代社會標志之一的社會養老保險制度是依靠哪些力量發展起來的呢①？這是一個復雜的問題，因為一方面，即使在一個國家的內部，社會養老保險制度的產生和發展也受到多方面因素的共同作用；而另一方面，在不同國家之間，這些因素不盡相同，而且它們與不同國家的經濟、社會、文化環境（如宗教、民族文化等）交互作用，出現了不完全相同的結果，導致了時間不一、性質相異、程度不等的社會養老保險制度。在前人研究的基礎上，對這些因素進行歸納、總結，并為它們作用于社會養老保險制度的機制和結果提供歷史和事實上的依據是本文所關注的問題。

本研究的分析方法是歷史文獻比較法。我們將主要在四個工業化國家（德國、英國、瑞典、美國）的社會養老保險制度的產生和發展的經驗之間進行比較，以支持我們所要說明的觀點。之所以選擇這四個國家，是因為其中的每一個國家都有不同類型的社會福利制度，并被早先學者認同為國家福利制度發展過程中最典型的幾種類型。例如，美國學者瓊斯認為，福利國家的社會制度可以稱作“福利資本主義”，但各國家的取向不盡相同，有的傾向于福利（公平）、有的則強調市場（效率），各個國家的福利支出也不同，有的高有的低。因此按照福利支出和福利取向兩個維度，將福利國家分為四個類型。其中美國代表福利支出低的市場取向國家，德國代表福利支出高的市場取向國家，瑞典代表福利支出高的福利取向國家，英國代表福利支出低的福利取向國家。假設以上分類沒有問題，那么以這幾個國家為例，就與馬克斯·韋伯所倡導的“理想類型（ｉｄｅａｌ ｔｙｐｅ）”分析方法的傳統相吻合。另外，我們還會偶爾涉及三個第三世界國家（巴西、印度、尼日利亞）的情況，這是為了增加研究對象在社會經濟發展水平和政治制度方面的多樣性，擴大比較研究的視野，使得比較研究能夠在工業化國家之間、工業化國家與第三世界國家之間進行。

?觹基金來源：廣西“人文強桂”工程課題“馬克思主義少數民族理論創新與當代廣西社會發展研究”（桂財教[2005]111號）；廣西“十一五”哲學社會科學規劃項目“社會主義新農村建設中廣西山區少數民族農民素質提高的方式與途徑研究”（06ＢＳＨ005）；國家社會科學基金項目“廣西不同民族職業流動與就業培訓政策的比較研究”（04ＸＳＨ003）。

二、五個因素分析：理論觀點及其效度檢驗②

1． 工業發展因素

把“工業發展”視為影響社會養老制度產生和發展的一個因素，進而形成工業發展理論可以追隨到19世紀后期，因為在這個時候，一些歐洲國家已經成為工業化強國。例如，18世紀后期發生在英國的產業革命是工業化的標志，至19世紀上半葉英國成為世界上第一個工業化的國家；德國在19世紀30年代就開始出現了工業化的跡象，到1900年，德國也已經成為歐洲大陸最重要的工業化國家之一。

工業發展理論主張，伴隨著工業制度的產生和經濟發展以及個人可支配收入?穴ｐｅｒ ｃａｐｉｔａ ｄｉｓｐｏｓａｂｌｅ ｉｎｃｏｍｅ?雪的增加，社會公共部分的支出（包括養老保險金的支出）也應該增加。理由是：（1）工業化的進程改變了勞動力的性質和人口的結構。一方面，由于工業化，勞動力從傳統的農業部門被吸引或者轉移到了工業領域和服務領域，原來的自我雇傭被有報酬的勞動取代。需要強調的是，這個轉變過程是以市場經濟體制為背景的，包括勞動力轉移在內的一切經濟活動，都遵循著市場經濟運行的邏輯。在這樣的背景下，商品的價格機制增大了勞動力選擇就業的空間，或者說職業流動的幾率；而競爭的機制在帶來經濟效益的同時，也產生了貧困、失業等新的社會問題。另一方面，由于工業化和醫療技術的進步，人均壽命延長，年齡老化，加上出生率下降，家庭人口數目減少，使得勞動力贍養年老父母的責任就越來越大，負擔越來越重（顯然，這會影響工業化的進程），傳統的家庭養老模式遇到了前所未有的挑戰。這些都表明了建立社會養老保險制度的必要性。（2）工業化意味著生產力水平大幅度提高，其豐碩的物質成果為增加社會公共部分的支出提供了可能。四個工業化國家建立第一部養老金計劃時，人均ＧＤＰ分別是：德國2237美元、英國4360美元、瑞典2106美元、美國6220美元（Ｏｐｉｅｌｋａ，2004）③。（3）以社會養老制度為主要內容的社會福利制度的建立可以為工業化的進一步發展提供支持，如保證勞動力的供應和流動、刺激市場總需求等。從這個觀點來看，工業發展理論的分析方法具有明顯的功能主義的傾向。

那么，工業發展理論在經驗層面上具有多大的效度呢？首先，在解釋“不同國家社會養老保險制度出現的時間不同”這個現象上，工業化理論是有效度的，至少在統計學的意義上是這樣。事實表明，工業化發展時間早、速度快的國家實施養老金計劃要先于第三世界國家。例如，德國（1889）、英國（1908）和瑞典（1913）這樣的工業國家制定計劃的時間早于巴西（1923），更早于其他欠發達國家，如印度（1952）和尼日利亞（1961）。

但是在工業化國家內部，這方面的經驗證據卻不足。第一個反例是美國實施它的第一部養老金計劃的時間（1935）遠遠滯后于工業化程度比它低的瑞典④，甚至滯后于巴西的第一部計劃。第二個反例是，在19世紀末，英國顯然已經成為世界上最發達的工業國家，但包括德國在內的幾個國家實施養老金計劃的時間卻遠遠早于英國。這些事實表明，經濟發展水平確實影響社會養老保險計劃的實施時間，但是它只是一個有貢獻的因素，而不是一個決定性的因素；對于社會養老政策的出現，工業化是一個必要條件，但不是充分條件?；蛘哒f，經濟發展水平與社會養老保險之間確實存在相關關系，但不是因果關系。

為工業發展理論提供支持的第二個經驗事實是，工業國家在第二次世界大戰后，在社會養老保險等公共事業領域出現了趨同現象。趨同的一個方面體現在，伴隨著工業化進程，不同國家之間引入了一套類似的社會養老保險計劃；另一方面則表現為隨著工業化的進一步深入，各個國家公共養老金的支出顯著增加。由于工業國家既包括社會主義國家，又包括資本主義國家，按照比較研究的“共變”法則，它是“把工業經濟的增長作為社會養老保險制度發展的一個因素”的一個有力證據。

第三，基于工業發展理論，加上實證主義的邏輯，在社會養老保險發展的程度這個緯度上，我們可以作如下假設：工業化程度越高的國家在公共養老金上的支出份額也就越大。有一些數字支持這個假設。例如在1980年，在以上四個工業國家中，公共養老金支出占國內生產總值（ＧＤＰ）的比例排列是從英國的6．3％到德國的12．1％（ＯＥＣＤ，1988）。而在同年的巴西，其所對應的比例僅僅為2．5％，這說明，這些數字與人均國民生產總值的對應指標呈現正相關趨勢。然而，決不存在人均國民生產總值和養老金支出份額之間的完全對應。在同樣的年代，美國的人均國民生產總值位于工業國家之首，但它的養老金支出卻很低⑤。另一反例是日本，1980年日本的養老金支出僅占國民生產總值的2．3％，盡管日本的人均國民生產總值遠遠高于巴西（10100美元對2200美元），但支出卻比巴西的2．5個百分點還要低。

第四，一些人口統計的論據支持了工業發展理論。老年人口比例與國家公共養老金支出占國內生產總值（ＧＤＰ）的比例有很高的相關性。例如，1980年七個國家65歲和65歲以上的人口比例排序是：瑞典15．9％，德國14．8％，美國10．9％，巴西3．5％，印度3．0％，尼日利亞2．4％（ＷｏｒｌｄＢａｎｋ，1983）。養老金支出占國民生產總值（ＧＮＰ）比例排序雖然與它不完全相同，但十分相似。

最后，還有一個從反方向支持工業發展理論的證據。在20世紀70年代末80年代初，大多數工業國家經歷了滯脹時期，此時，這些國家的社會養老制度也因此發生了變化以適應經濟方面的變化。例如，從70年代中期到80年代初期，德國、英國、瑞典和美國在程序上都改變了過去根據物價上漲和工資增加幅度調整養老金計劃的做法。換言之，如果這些國家沒有經歷20世紀70年代末80年代初的經濟緩慢增長，那么新的社會養老保險支出的這些措施就不可能產生。同樣按照比較研究的“共變”法則，可以認為工業發展狀況與社會養老制度之間存在著一定程度的關聯。

綜合以上分析，雖然不允許完全接受工業發展理論，但它的確表明，在致力解釋國家社會養老保險制度的產生和發展，以及國家之間養老金制度的差異時，必須將工業化和經濟發展因素納入我們的考慮范圍之內。

2． 社會民主因素⑥

關于社會民主因素的理論和將要討論的新馬克思理論一樣都強調階級結構和階級沖突，突出工人階級力量或工人階級動員在社會福利制度（包括社會養老制度）發展中的作用，但兩者都不顧及非階級力量的重要性⑦。但是在下面的分析中，我們可以看出兩者之間的差別是明顯的：社會民主理論把福利社會看作是勞動者的勝利，而新馬克思理論把福利社會看作是資本或者資本家的勝利。

首先，與新馬克思主義在社會福利計劃上的態度相比，社會民主理論不僅認為各種社會福利計劃，特別是增加工人階級真實收入的再分配計劃對于整個資本主義社會具有積極的影響，而且對社會民主政府所實行的社會福利立法潛在的長期結果持一種樂觀的態度，甚至許多人將社會福利方面的立法看成某些資本主義最終轉變為民主社會主義的一種可能路徑，而瑞典通常被認為是最早做出此種轉變的國家之一。

在社會民主理論者中，存在一個假設的理念，即認為國家容易受到政治集團勢力的影響，這也是他們與新馬克思主義理論者的基本分歧。他們認為，在資本主義社會，盡管資本可以在一定程度上控制國家，但工人階級有可能通過民主形式的階級斗爭（如參加選舉）對國家的資本施行潛在的控制。國民生產總值更多地用于養老計劃的支出表明了勞動者在與資產階級斗爭中取得的勝利。這樣，國家福利被看作是階級問題，福利計劃的相對支出水平代表了資本和勞動之間的平衡。而達到這種平衡的機制是有組織的勞工和左翼政黨在動員工人階級反對資產階級中的作用：強有力的勞工運動輔佐左翼政府當選，而左翼政府最有可能實行激進的社會福利立法，包括激進的養老金立法。這將進而改善工人階級命運，降低經濟地位不平衡的程度。也就是說，雖然在經濟領域內，工人因缺乏資本所有權處于不利的地位，但在政治領域，工人階級在數量上的優勢則是明顯的?？梢赃@樣說，養老金方案已經“異化”為達到選舉目的的一筆財富。

問題并沒有完，為什么某些國家勞工的影響力比其他國家勞工的影響力大？這可能有著深層的歷史原因和社會環境因素的作用。一般認為，加入工會的工人比例越高、工會數量越少、工會越集中，工人的影響力就越大；相反，加入工會的工人比例越低、小規模的工會數量越多、工會之間的競爭越激烈，工人的影響力就越打折扣。

在經驗層面，我們應該特別注意社會民主論者所限定的條件：（1）工人大部分被組織在一個高度集中的國家工會中；（2）一戰后時期社會民主黨長期執政。第一個理論條件對英國和美國的某些情況特別有說服力：在19世紀晚期，英國工會比其它任何一個歐洲國家的工會的勢力都要大（Ｔｈａｎｅ，1984）。按照社會民主分析方法，英國建立養老保險制度應該在德國之前。這種情況沒有出現的原因之一是英國工人運動中存在十分嚴重的分裂。同樣，美國公共養老金支出占國內生產總值（ＧＤＰ）的份額很小的主要原因是美國的工人運動較弱。相比之下，瑞典的情況在一定程度上滿足社會民主理論的兩個條件。自20世紀30年代以來，瑞典的勞工組織就對社會民主黨有著強有力的影響，因此該政黨一直對增加養老金和社會福利津貼有著廣泛的、重要的影響。

但是，社會民主因素在面對德國社會養老制度的發展時，遇到了困難。第二次世界大戰之后，德國的養老金支出有顯著的增加。今天德國在公共養老金方面的支出占ＧＤＰ的份額大大超過瑞典，但是事實表明，這種增加并不是由更為強大的工會運動或社會民主黨長期執政所引起的，而是來自中產階級對更為慷慨的養老金計劃的支持。中產階級把養老金改革和放寬的制度看成是他們自身利益的最佳體現。

3． 階級因素（新馬克思理論）

傳統的馬克思主義關于資本主義國家的觀點體現在《共產黨宣言》中，在宣言里，資本主義國家被描繪成“現代的國家政權不過是管理整個資產階級的共同事務的委員會罷了”。也就是說，每一個西方工業化國家的政府都被看成是由占統治地位的資產階級所控制的——經濟基礎決定上層建筑。國家的主要作用是控制工人階級，并保護資產階級的經濟利益。然而，這不排除國家有時會實行從短期來看有利于無產階級的制度的可能性，但從長期來看，還是為維護資產階段利益的制度服務。總之，馬克思主義者把國家在社會福利上的開支看作是控制勞工的一種機制而不是勞工進行斗爭而獲得的勝利。

新馬克思主義理論繼承了馬克思主義和社會民主分析方法的傳統，堅持階級結構、階級沖突決定社會福利制度的觀點。這種理論與傳統的馬克思主義理論最為接近，其基礎便是關于國家的自治程度的觀點——國家政權不受階級集團力量的左右⑧，在這點上，它與社會民主理論的國家觀相距甚遠，又與下文將要談及的國家中心理論保持一致。

和工業發展理論一樣，新馬克思主義理論也具有功能主義傾向，因為它強調國家社會福利制度的主要作用是控制工人階級，并保護資產階級的經濟利益。其功能主義傾向的另外一個論點是：一定程度上養老金和其他社會福利的支出在心理和行為上控制工人階級，進而維護了國家安全；而國家的環境越安全，它所獲得的外資也就越多；一個國家獲得的外國投資越多，就越需要控制和使用勞動力，這又需要更多的養老金和其他社會福利項目支出。

另外，新馬克思主義者對公共養老金和社會福利總的來說具有一種矛盾心理。在20世紀60年代末和70年代初期，新馬克思主義者能夠充分自由地批駁國家福利計劃，當時他們獲得了廣泛的社會支持。但是在20世紀70年代末期和80年代初期，美國、英國和其他幾個工業化國家的保守派政府為了對付通貨膨脹、經濟低增長和預算赤字而決定削減養老金計劃時，一些新馬克思主義學者又強烈反對這種做法，而這些福利計劃在前些年還被他們稱為統治社會的工具。

在19世紀末20世紀初，雖然德國和瑞典幾乎在同時建立了第一部社會養老保險計劃，但是德國計劃的再分配功能明顯強于瑞典的第一部計劃。這個事實與新馬克思主義的理論觀點符合得相當好，是支持新馬克思主義理論的一個有力的證據。因為在當時，瑞典的州不像德國的州那樣自治，所以，瑞典工人不比德國工人容易煽動起來，即使瑞典社會黨人把工人煽動起來，他們對國家的威脅也應該比德國小。按照新馬克思主義理論，我們應該得到瑞典支出的養老金對收入分配的實際影響很小，或者政府支持養老金計劃的力度很小的結論，這恰恰是我們在實際中發現的情況。瑞典最初的老年養老計劃的費用完全是由雇員的稅款支付的，雇主的納款和國家的累進所得稅并不負擔這種費用。

與德國、瑞典的情況相同，英國的一些情況也符合新馬克思主義論的觀點。起初，英國企業家反對實施公共養老金制度的主張；然而，到通過立法時，支持者卻大大增加。原因是當時很多人開始關注英國工人與其他國家工人相比較的勞動效率，在世界市場上英國與這些國家進行著競爭。面對骯臟的生活條件，很多英國工人對惡劣健康狀況和極度貧困所產生的其他社會疾病的恐懼增加了，這嚴重影響了他們的競爭力。同意這種推理思路的企業家有理由支持公共養老金和其他形式社會保險措施的實施。

美國的情況似乎也是如此。美國1935年的社會養老保險法案是在大蕭條時期通過的，那時許多人情緒低落，都在懷疑當時的經濟制度的合理性。勞方的動亂和抗議不斷增加。最終制定的養老金體系證明，它雖然遠未達到最激進的工人和老年運動領導人所要求的再分配水平，但是這已經足以獲得大量的公眾的支持，從而削弱了羅斯福當局所擔心的各種危險的激進因素。而且，由于社會養老保險法案為老年工人退出勞動力市場提供了一種激勵機制，因而為年輕的工人提供了更多的就業機會，并使失業率降低到政治上可以接受的水平。

盡管我們發現了一些支持新馬克思主義觀的論據，但這主要表現在社會養老金制度的起始階段。當用它們來解釋很多國家養老保險制度的發展過程，哪怕是一個國家的發展過程時，則遇到困難，甚至是無效的?；蛟S可以這樣認為，在解釋最初計劃實施的發展過程時，新馬克思主義觀的論據是有用的，但是它卻不能用于解釋第二次世界大戰之后的制度發展，這一點與社會民主理論相似。

4． 多利益集團因素

多利益集團理論（也稱多元化理論）可以追溯到阿列克斯·德·托克維爾在《美國民主（1840—1976）》中的觀點。在美國，數量巨大的自愿者協會（我們今天稱之為利益集團）給這位法國人留下了深刻印象，他認為這些協會的形成以及協會之間的競爭是獲得民主的關鍵。在多利益集團理論中，社會制度被認為是各種利益集團競爭的結果，這些集團在某一特定問題上對結果都具有影響力。

新多元化理論是從廣義的角度使用“利益集團”一詞的。它包括階級基礎和非階級基礎的利益集團，包括有組織的和隱蔽性的利益集團。新多元化理論同工業發展理論的不同點在于，它強調政治民主和利益集團政見的重要性；新多元化理論同社會民主理論的不同點在于，前者既關注非階級利益集團，又關注階級利益集團，并且強調非階級利益集團逐漸增大對于社會制度的重要性。

至于哪些利益集團起作用，它們發揮的作用有多大要視問題而定。多元化主義理論的核心在于假定公民影響政府制度的方式是同其他人共同組成一個協會或利益集團。所有同多元論理論的傳統形式相聯系的觀點認為，如果把人按職業、道德或年齡進行分類，這種分類而成的群體是準群體（Ｑｕａｓｉ－ｇｒｏｕｐｓ），沒有形成合力，所以對社會制度的影響很小，但如果人們被組織成一個利益團體，那么情況就大不一樣。

具體來說，多利益集團理論為養老金計劃提供了兩種觀點。第一種，它斷言多重組織（不論是有組織的勞工還是壟斷資本家）是國家福利增長的核心。因此，該理論在某種程度上被看作是社會民主理論和新馬克思主義理論只強調階級的簡化論觀點的對立面。當然，階級也十分重要，但是新多元化理論特別關注中產階級，更確切地應該是按照所受教育、社會地位以及收入進行分類的群體。新多元化理論的第二種觀點是，養老金制度從本質上而言是政治問題。民主政治競爭與各種集團利益有特別的關系。當政治家和政黨為爭取民主選舉的選票而展開競爭時，各利益集團在制度制定上就可以發揮最大的影響力。

必須強調的是，利益集團、民主競爭以及養老保險制度之間關系雖然顯著，但也復雜。因為在不同條件下，利益集團可能扮]完全不同的角色：阻礙或者推進養老金體系的擴張。首先，養老金計劃講到底是一種利益的再分配制度，它與既得利益集團的意志是相抵觸的，利益集團試圖阻礙國家公共養老金制度的最初建立是可想而知的。在這種情況下，中央集權制度的力量起了關鍵作用，使得公共養老金制度在民主程度較低的國家往往較早采用。其次，只要時機成熟，例如利益集團的分化，養老金計劃就會得到利益集團的支持。特別是政黨在競選中需要尋求支持時，利益集團在民主范圍的活動之一就是承諾增加養老金計劃方面的支出。

在經驗層面，四個工業國家的養老金計劃，無論是最初的形成，還是第二次世界大戰以后的變化，都受到來自各種利益壓力集團的強烈影響。

在19世紀末期的德國，俾斯麥未能使自己最早的關于制定養老金法案的提議獲得通過，原因在于代表中產階級的國民議會議員的反對。他最初的提議是倡導一個只需雇主交納、無需雇員交納的養老金計劃，想以此來強調國家的仁慈。他希望工人們認為退休后是在依靠國家的養老金生活，而不想讓他們將這種養老金看作他們掙得的權利。他所希望的是國民對國家的效忠和對政治經濟現狀的支持。但是代表中產階級的國民議會議員卻不贊同只需雇主交納、無需雇員交納的養老金計劃，因為它違犯了他們所持有的自由主義價值觀，這一價值觀極力推崇工作倫理和自我依靠。他們覺得，要求工人自己交納部分養老金是十分重要的。他們堅持并修改了俾斯麥的提議，最終制定的是一個雇員必須交納養老金的計劃⑨。

從第二次世界大戰后德國老年養老金計劃的快速增長中，我們發現，主要的左翼和右翼黨派都企圖利用“養老金制度”戰勝對手，以獲得選舉優勢。每個黨派不僅直接在意老年人的選票，而且在意許多支持老年人的利益集團的潛在選票，其中包括工會、老年人的中年子女以及為老年人提供健康保險和社會服務的人，等等。

如果想解釋英國為什么沒在更早的時候實施養老金計劃的原因，就必須強調各種利益集團的作用，其中特別要注意的是當時的兄弟會對公共養老金的強烈反對，許多年來這些社團一直將公共養老金看作是對他們自主生活的侵害⑩。同樣，慈善社團也反對公共養老金，他們更愿意接受私人性質的慈善捐助而不是國家的仁慈?？梢哉f，英國早期社會養老制度的歷史是不同利益集團的競爭史。另外，自由市場放任主義意識形態在“英國沒在更早的時候實施養老金計劃”這個事情上也起了作用。

早期瑞典養老金的運動史與英國極其相似。那時，是由社會改革家和政府委員會共同研究來決定養老金問題。特別注意的是黑丁（Ａｄｏｌｆ Ｈｅｄｉｎ）1891年的提議，這個提議要求成立第一任政府委員會來研究老年養老金辦法。由于受到勢力強大的利益集團（地方統治者）的反對，這個委員會提出的公共養老金計劃被否決。1894年第二任委員會成立，它提出的養老金提案遭到同樣的命運。

經濟大蕭條使得要求美國實施老年養老金的組織數目增加。與英國和瑞典相同，一些社會改革家首先使養老金問題吸引了美國制度制定者的注意。在這里特別要注意的是魯賓諾（Ｉｓａａｃ Ｒｕｂｉｎｏｗ）和艾普斯登（Ａｂｒａｈａｍ Ｅｐｓｔｅｉｎ）。同樣，諸如老鷹兄弟會這樣的組織也是非常重要的，它于20年代開始在全國推行老年養老金。而在立法過程中，也必須考慮美國當時的各種利益集團的利益。首先，老年援助計劃的名稱被冠以各個州的計劃而不叫做全國的計劃，這是為了獲得南方立法者的支持，因為他們不希望計劃削弱美國農業工人的工作激情，所以老年養老金沒有覆蓋農業工人；其次，為了獲得企業部門的支持，工資稅和津貼水平不得不定位在低水平；還有，由于代表醫生利益的組織的反對，所有的醫療保險成分都沒有包括在內。這些情況一起說明，立法是在各種利益集團面前妥協的結果。

5． 國家利益因素

在以上幾個理論觀點中，國家扮]的角色是：制定社會養老保險制度，通過再分配機制來協調、控制社會各個利益集團之間的利益，以維持社會的穩定和發展。但在這里，國家本身可以扮]一個利益集團的角色，其決策是用以控制其他社會集團的作用，加強自己的力量，而不是作為一個仲裁者來調節各利益集團之間的沖突。強調國家利益因素對于社會養老制度的作用的觀點被稱為國家中心主義理論。

如前文所述，社會養老保險制度的本質是一種利益再分配的機制，它履行了多種社會功能：工業化理論主張保證低收入勞動者素質；新馬克思主義強調它維護了資本主義利益和階級關系；社會民主理論認為它協調了各種利益集團之間的矛盾；多利益集團理論把前兩者的視角擴大到非正式集團的范圍之外。在國家中心論者看來，社會養老保險計劃則是為了維護國家自身的利益：削弱其它利益集團的力量、維護政府的權威及其合法性、保證公務員隊伍的利益等等。

任何人在解釋為什么德國是第一個實施養老金計劃的國家時，都必須考慮一個重要的因素，即它當時是一個新興的國家，人民是效忠于這個新國家的最小的單位。這種情況加大了統治精英對城市工人階級分裂的擔憂。俾斯麥和他代表的統治精英們認為，養老金計劃和其他社會保險計劃是一種削弱社會主義運動、使國家觀念在產業工人頭腦中合法化的機制。

瑞典非常發達的行政機構一開始就在形成和實施國家養老制度中扮]著主要角色。一方面，早些年間，由于許多有勢力的公務員的反對，使得最初的計劃被延期實施；另外一個方面，長期以來，瑞典的制度制定者在有關養老金制度改革方面嚴重依賴行政事務專家（公務員）的建議。

巴西的養老金制度發展歷史也證明了國家中心論特別有用。國家是通過社會養老保險制度確保國家對勞方的控制，并且一定程度上對資方進行了控制。和德國的情況相類似，巴西養老金計劃是以削弱獨立工會、社會主義黨派以及其他致力于工人階級團結的組織影響力的方式來實現的。

三、理論分析的小結

綜合以上分析，或許可以這樣結論：關于社會養老保險制度，“它是如何產生的”這一問題根本沒有一個簡單的答案。單個理論的效度如同彩虹的顏色一樣，是它們一起構成了一條彩虹，但各自都不是彩虹。所以，即使在試圖解釋一個國家相對較短時期的社會養老保險制度的發展時，也必須把各種不同的因素結合起來考慮，而且還要結合這個國家的文化歷史傳統。鑒此，我們有必要向讀者把前文的觀點進行類型學的小結。

四、各因素共同作用下的英國案例

從英國社會福利政策產生和發展的簡單回顧中，我們可以進一步把握多個因素相互作用的機制。

16－17世紀和18世紀英國的圈地運動以及18世紀后期發生的工業革命在改變社會方式、提高勞動生產力的同時，也增加了流動人口的規模，改變了傳統的家庭結構，產生了沒有任何生活資源的失業者、流浪漢等極度貧困的人群，他們一起威脅著社會的穩定和發展。為了應對這種社會問題，1601年的舊《濟貧法》和1834年的新《濟貧法》是國家開始干預社會問題的一個轉折點，也是社會福利制度的萌芽，但它們仍然沒有突破自由資本主義的意識形態的作用，國家干預也沒有進入養老、醫療等個人生活領域。

自19世紀后期的一段時間，情況發生了變化：（1）1867年，英國改革了選舉制度，工人被賦予選舉權，這就使政府不得不考慮基層組織的作用。（2）20世紀初，英國的政治精英開始從國家效率的角度考慮，認為經濟增長需要健康、有教育的勞動力{11}。（3）1884年，在費邊社的推動下，英國開始積極提倡集體主義思想，哲學界進行了關于“積極的自由”討論，即自由不僅包括經濟活動的自由，也應該包括經濟生活保障。這就是當時所謂的“新自由主義”{12}。（4）1900年至1918年，代表新自由主義的自由黨連續三屆執政。這些條件和原因，一起促成了英國前所未有的社會立法，形成了一個社會改革的高潮，1906年頒布了教育法，1907年頒布了勞動補償法，1908年頒布了養老金法{13}，1911年頒布了失業保險法等。這些立法為英國福利國家制度的形成奠定了堅實的基礎。

1919年到1936年，西方資本主義國家經歷了空前的經濟大危機，英國也不例外，出現了經濟停滯、失業率高（15％）、貧困人口增多的現象。其直接后果是對失業保險的沖擊，1921年失業保險金的支付出現了危機，國家不得不通過立法，對失業保險進行調整，提高繳費率，降低待遇水平。由于提高費率可能遇到來自工人組織的阻力，因此在這個過程中調整了個人、雇主和政府三方之間的相互責任{14}。

第二次世界大戰之后，英國進入了福利國家建設的新階段。原因主要有：（1）戰爭增強了英國國民之間的認同與互助，減少了社會歧視，這與福利發展的價值取向一致。（2）戰爭也強化了國家對于國民生活的干預，政府承擔著更大的安定國民生活的責任。（3）凱恩斯對自由放任資本主義的批評，從宏觀經濟問題的分析角度，論證了市場經濟環境下的失業率與通貨膨脹之間的交互關系，認為國家可以通過擴大總需求的辦法來刺激經濟增長，緩解就業壓力。國家認為，用于社會福利上的公共開支擴大了公共需求，有利于經濟發展。（4）1941年，英國戰時聯合政府經國會同意，設立“社會保險及相關事業委員會”，由倫敦經濟學院院長貝弗里奇出任主席，研究英國福利制度的改革。貝弗里奇于次年提出了具有劃時代意義的《社會保險和相關社會服務報告》，確定了戰后英國福利國家的基本框架。（5）1945年英國工黨競選勝利，它是一個與工人階級以及工會組織關系較密切的政黨，其基本制度取向與福利國家的價值觀念較接近。從1920年開始，它就上升為英國主要政黨之一，并于1924年首次執政。二戰之后再度執政，代表著當時社會價值觀的基本取向，也為實現社會改革的理想提供了政治條件。這些原因一起使得英國進入了福利國家的時代{15}。

注釋：

① 由于社會養老保險制度是社會福利制度中最主要的組成部分，所以在“社會養老保險制度如何產生和發展”與“國家福利制度如何產生和發展”這兩個問題之間就存在很多的相似之處。也正是因為這樣，在本文中，“社會養老保險制度”與“社會福利制度”基本可以相互代替使用。

② “效度”這個詞是從心理測驗中借用過來的，它衡量量表是否測驗到了研究者希望得到的內容。例如，瑞文推理測驗量表是有效度的，因為它確實能夠測量到人們所認可的智商的內容。在這里，效度指理論對于現象的解釋或者概括能力。

③ 2005年中國人均ＧＤＰ達到1700美元。

④ 至20世紀30年代，工業化國家只有挪威、日本和瑞士落后于美國建立社會福利制度。

⑤ 到20世紀末，美國老年社會養老保險制度的工資替代率僅為40％；另外，美國是唯一一個沒有全民醫療社會保險的國家。

⑥ 一般地，社會民主主義繼承了近代西方自由民主主義和社會主義的傳統，并力圖把兩者結合起來。它強調不僅要爭取和擴大傳統自由民主主義在政治上的成果，而且要解決資本主義發展帶來的一系列社會問題，如剝削、貧困、失業等。它對自由放任的資本主義和壟斷的資本主義持否定態度，要求按社會主義原則改造資本主義社會，但反對把暴力和革命作為社會變革的工具。

⑦ 這是它們共同與多利益集團理論之間的區別。

⑧ 剝削階級國家“既包括執行由一切社會的性質產生的公共事務，又包括由政府同人民大眾相對立而產生的各種特殊職能”（馬克思：《資本論》第3卷，《馬克思恩格斯全集》第25卷，人民出版社1974年版，第432頁）。即使在聲討巴黎公社的鎮壓者時，馬克思也同樣把中央政府的職能區分為“政府統治人民的權威”和“由于國家的一般的共同的需要而必須執行的職能”（馬克思：《〈法蘭西內戰〉二稿》，《馬克思恩格斯選集》第3卷，人民出版社1995年版，第121頁）。他把前者稱為國家體現其階級統治本質的“政治職能”，而把后者稱為“合理職能”。但馬克思強調的是，剝削階級國家具有管理社會公共事務的“合理職能”，并不會使國家成為一個超階級的機構。即使國家在執行管理社會公共事務的職能時表現出其獨立性和自主性，也絲毫沒有減少國家的階級性質，這恰恰是其政治統治得以維持的基礎。恩格斯在《家庭、私有制和國家的起源》中將國家稱為“從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相異化的力量”。這一方面指出了國家是“從控制階級對立的需要中產生的”，“是在這些階級的沖突中產生的”，所以，它照例是最強大的、在經濟上占統治地位的階級的國家；另外一方面又強調了國家是表面上凌駕于社會之上的力量，相對于對抗的階級和階級社會而言，它具有自主性。

⑨ 最后，俾斯麥還是成功地讓國家向所有符合條件的工人提供了平均化的每年50馬克，這與他們先前的納款沒有關系，盡管這個計劃的再分配作用微乎其微。這個事實與后文將要談到的國家中心論的觀點相一致。

⑩ 在19世紀，許多歐洲國家都有兄弟會，但沒有哪個國家的兄弟會運動像英國的兄弟會那樣具有鼓動性而且很強大。兄弟會的許多成員都是熟練工人和有工資收入的工人階級，他們收入豐厚、穩定，使其能夠支付用于將來的消費及醫療保險的費用。

{11} 1901年、1902年分別由Ｒｗｏｎｔｒｅｅ和Ｂｏｏｔｈ主持的貧困調查，以及1904年對新兵的健康檢查，都提供了許多經驗研究資料，說明了貧困對國民素質的影響。這些研究使政治家把福利制度與提高國民素質聯系起來。

{12} 以“自然權利”和功利主義思想為基礎的舊自由主義者反對國家干預。然而在1860－1900年間，一些哲學家雖然沒有公開支持集體主義，但開始認識到那種傳統的個人自由的定義過于狹窄。他們認為，“積極的自由”不僅應該包括（個人的）經濟自由，同時也應該包括（有保障的）經濟安全自由；而且國家在促進個人自由的發展過程中，應該積極地參與到社會改革中來。新自由主義以道德學說為理論基礎，認為人是道德的存在物。每個人在維護個人權益時應促進社會和諧，人們只有彼此互助才能加快社會發展，實現共同幸福。新自由主義強調個人自由，但不再是消極地反抗舊制度、否定國家干預的自由，而是具有主動精神、富于創造力、倡導新秩序的“積極的”自由；減少貧困、饑餓、傷殘、疾病、愚昧等種種社會弊害是實現積極自由的重要條件。個人能力的發揮促進個人自由的增長，加快社會自由的發展，發展了的社會自由又有助于個人自由的完善。

{13} 一些歷史學家認為，1908年《養老金法案》的主要動機是把老年人和婦女從勞動隊伍中驅逐出去，因為這些人降低了英國在面對世界競爭時的工業生產效率。

{14} 1921年調整之后，雇主的繳費比上年提高1．5倍，政府提高2倍，個人提高1．2倍。到1931年，三方在失業保險資金來源中各承擔1/3的責任，政府承擔費用的比重顯然比大危機前提高了。

{15} 1948年7月5日，英國宣布為福利國家。

（責任編輯 劉龍伏）