制度變遷與水資源安全

摘要：水資源安全日益成為國家安全的重要威脅之一。本文在對中國水資源安全現狀綜合評價的基礎上，結合新制度經濟學的制度變遷理論，指出中國目前的水質與水量危機源于制度供給失衡，進行制度創新與制度變遷迫在眉睫，而水資源相對價格的變化和技術進步又為制度變遷提供了可能。因此，制度變遷與創新將是緩解中國水危機，促進水資源安全的必由之路。

關鍵詞：水資源安全；強制性制度變遷；誘致性制度變遷

中圖分類號：Ｆ062文獻標識碼：Ａ文章編號：1003－854Ｘ（2007）10－0040－03

人口膨脹、資源短缺 、環境惡化和生態破壞是人類發展與進步面臨的四大問題，而這四大問題均與水資源緊密相連。統計表明，全世界每年約有400億立方米的污水排入江河湖泊，使占全球淡水總量14％以上的可用水源受到污染。世界銀行報告指出，2億人次的疾病是由于引用不清潔的水造成的，每年有200萬兒童因無法獲得潔凈水而死亡。水資源短缺與污染問題正影響著人類的健康和生存，水資源安全與否已經成為社會進步和經濟發展的重要制約因素。

一、中國水資源安全現狀

現有研究一致表明，中國的水資源安全形勢嚴峻。突出表現在水量、水質、水環境三個大的方面。

第一，水資源供需矛盾加劇。我國人均占有水量2200立方米，約為世界人均水平的1/4，居世界第114位。按人均水量2000立方米為嚴重缺水的國際標準衡量，我國已接近嚴重缺水的邊緣，成為世界上公認的13個水資源最為匱乏的國家之一①。在全國669個城市中，有400多個缺水，其中110個嚴重缺水，年缺水量60億立方米，直接造成工業年產值損失2300多億元人民幣；全國農業年缺水量達300億立方米，因旱受災的耕地年均達4億多畝；全國牧區近一半的生產、生活用水問題沒有解決。隨著經濟的發展和人口的增加，中國水資源短缺的矛盾將更加突出。據預測，中國人口將在2030年左右達到16億，人均水資源量將從目前的2200立方米下降到1700立方米左右②。到2010年，全國總供水量為6200－6500億立方米，相應的總需水量將達7300億立方米，供需缺口近1000億立方米，2030年全國將缺水4000－4500億立方米，局部地區的缺水形勢則將進一步惡化③。與水資源短缺相伴隨的是用水效率的低下和浪費嚴重。我國城市工業用水的重復利用率平均為40－50％，而歐美發達國家都已超過85％。城市生活用水方面，由于供水網管年久失修，漏失率高。加之居民尚未普遍形成“節水”觀念，浪費用水現象比比皆是。此外，作為水資源消耗大戶的農業，灌溉用水的利用系數很低，有些主要灌區還在利用大畦漫灌，用水量是適宜灌水量的1－2倍。據估計，我國每年農業浪費水量超過1000億立方米。

第二，水質危機突出。無論是地表水還是地下水，我國的水質污染都非常嚴重。從地表水看，每年全國約有1/3的工業廢水和9/10的生活污水未經任何處理就直接排入河湖，而且，排放量呈逐年上升趨勢。據《2002年中國環境狀況公報》，我國七大水系污染程度由重到輕依次為：海河、遼河、黃河、淮河、松花江、珠江、長江。其中，海河、遼河水系污染最嚴重，劣Ⅴ類水體占60%以上。我國的主要湖泊污染同樣嚴重，氮、磷含量超標導致富營養化，水質令人擔憂。2007年6月5日，國家環保總局公布了《2006年中國環境狀況公報》。公報顯示，全國地表水總體水質屬中度污染，七大水系中，除珠江、長江水質良好外，松花江、黃河、淮河為中度污染，遼河、海河為重度污染。國家曾投入大量資金進行污染治理的湖泊中，太湖、滇池為劣五類水質，巢湖為五類水質。2007年5月29日，無錫市暴發了飲用水危機，表面上看這次危機的直接原因是藍藻暴發，但不可否認的是，在自然因素的背后，人類對太湖的污染才是危機暴發的深層次原因。在未來的二十多年中，隨著城市化和工業的發展，廢污水排放量將大幅增加，到2030年，將有850億－1060億立方米的廢污水排放到江河中，水質危機將進一步加劇。我國地下水污染也不容樂觀。僅以北方五省區（新疆、甘肅、青海、寧夏、內蒙古）為例，1/2以上的城市地下水污染嚴重。在所監測的69個城市中，Ⅰ類水質城市數為0，而Ⅳ、Ⅴ類水質城市37個，占評價城市總數的53．6％④。

第三，水資源環境問題更加嚴重。水環境是指水資源得以涵養、蓄積的空間。通常認為，當徑流量利用率超過20％時就會對水環境產生很大影響，超過50％則會產生嚴重影響。目前，我國資源開發利用率已達到19％，接近世界水平的三倍，給水資源環境造成巨大壓力。水環境惡化突出表現在地下水的過度開采、湖泊萎縮、灘涂消失、濕地干涸，水源涵養能力和調節能力下降。據國土資源部的數據，2003年，由于超采地下水已形成地下水降落漏斗100多個，面積達15萬平方公里。全國總計有46個城市因為不合理開采地下水發生地面沉降，帶來巨大經濟損失。此外，水土流失、土地沙化問題突出，目前我國水土流失面積達到356萬平方公里，占國土面積的37％，每年流失的土壤總量達到50億噸，嚴重的水土流失使原本脆弱的水資源生態環境進一步惡化。

二、制度變遷理論的回顧

20世紀70年代興起的新制度經濟學試圖從現實的角度出發，考察人及人的交易活動。在新制度經濟學的視閾中，人是有限理性并具有機會主義行為傾向的。在信息不完全、非充分的情況下，人被種種不確定性所包圍，人與人的交往存在大于零的交易成本，如果沒有新的變量的引入，交易活動將趨于稀薄。制度作為經濟單元的“游戲規則”（經濟單元既包括人，也包括諸如企業的經濟組織等），能使復雜的人際交往過程變得更易理解和更可預見，為實現合作創造條件；制度能提供人們關于行動的信息，規定人們能做什么，不能做什么，該怎樣做，不該怎樣做；制度還為個人選擇提供激勵系統，它通過提倡什么、鼓勵什么或壓抑什么的信息傳達出來，借助獎勵或懲罰的強制力量得以監督執行；有效的制度還能降低市場中的不確定性、抑制人的機會主義行為傾向，從而降低交易成本；產權等制度還可以為人們將外部性較大地內在化提供激勵，從而減少外部性等市場失靈問題。

擁有上述功能的制度并不是憑空產生的，同其他商品一樣，制度也屬于稀缺資源，其產生與變化也存在成本和收益的比較。新制度經濟學的制度變遷理論認為，制度變遷是指制度的替代、轉換與交易過程，它的實質是一種效率更高的制度（目標模式）對另一種制度（起點模式）的替代過程⑤。諾斯在《制度變遷理論綱要——在北京大學中國經濟研究中心成立大會上的講演》中認為，制度變遷是一個制度不均衡時追求潛在獲利機會的自發交替過程；林毅夫認為制度變遷是人們在制度不均衡時追求潛在獲利機會的自發變遷與國家在追求租金最大化和產出最大化目標下，通過政策法令實施強制性變遷。諾斯與林毅夫關于制度變遷的觀點分別與制度變遷的兩種類型相對應：誘致性制度變遷和強制性制度變遷。

誘致性制度變遷是指一群（個）人在響應由制度不均衡引致的獲利機會時所進行的自發性變遷，它必須由某種在原有制度安排下無法獲得的獲利機會引起⑥。誘致性制度變遷又可分為正式的制度變遷和非正式的制度變遷。強制性制度變遷則是由政府命令和法律引入和實現的，其實施主體是作為壟斷者的國家。國家之所以成為強制性制度變遷的推進者，主要原因在于國家在使用強制力時有很大的規模經濟，它可以比誘致性變遷中的主體以低得多的費用供給一定的制度。而且，國家在制度實施及其組織成本方面也有優勢。此外，制度是一種“公共物品”，存在典型的非競爭性和非排他性，按照經濟學的分析，國家生產將比私人生產更有效率。進一步地，為了減少統治國家的交易費用，國家也必須將制度供給作為其基本功能之一。

一般而言，引起制度非均衡的原因主要可以歸結為四個因素：制度選擇集合的改變；技術改變和社會生產力的發展；要素和產品相對價格的長期變動；其他制度安排的改變。在現實社會中，如果存在上述制度失衡的原因，就為制度變遷與創新提供了必要條件，但不能說制度變遷與創新就一定能夠實現。只有當以上條件引起的制度變遷收益在邊際上大于制度變遷成本時，制度變遷與創新才能得以實現。無論是誘致性的，還是強制性的制度變遷，都存在變遷成本。

誘致性制度變遷的主體是一群人或一個團體，由于人的有限理性、機會主義行為傾向、不同的認知能力，以及不同的人對制度變遷收益的分割要求不同等原因，新制度替代舊制度要付出的代價首先就是談判成本。有時候，即使人們都意識到制度變遷潛在的巨大收益，但由于談判成本過高而使誘致性制度變遷難以實現，制度將仍然維持在低效率水平層面上。這種情況在誘致性的正式制度變遷方面尤為突出。在正式的制度安排中，規則的變動和修改，需要得到受它所管束的一群（個）人的準許，因此，它的變遷需要創新者花時間與精力去與其他人談判以達成一致意見，涉及到的組織成本和談判成本很高。并且，由于正式制度變遷與創新的“外部性”（制度創新與變遷不能象一般商品那樣申請專利，其他人可以通過模仿創新者創造的合約或制度安排獲利，而無需付費）和“搭便車”（創新了的制度同樣是“公共物品”，很難排他地使用，從而給其他人提供了搭便車的機會）問題，進行制度變遷的創新者的私人收益將小于社會收益，其創新的動力下降。這樣一來，正式制度安排創新的密度和頻率，將少于作為整體的社會最佳需要量，制度短缺和非均衡也將可能持續下去。

相比較而言，誘致性非正式制度變遷的成本要小得多。非正式制度主要包括價值觀、倫理規范、道德習慣、意識形態等等，這些規則的修改與變動完全由個人完成，不包含群體行為，不存在談判問題和“搭便車”問題。它僅取決于個人對收益和成本的計算，只要違反非正式制度的收益看來要大于違反的成本創新者就有動力違反已有的規則，此時他承擔的主要成本是來自周圍的社會壓力。一旦新的觀念被普遍接受，誘致性非正式制度變遷便得以逐步完成。只要制度不均衡所帶來的預期收益大到足以抵消潛在的成本時，個人便會努力接受新的價值觀、道德和習慣。但是，意識形態、歷史文化等非正式規則的改變是一個漫長的過程，所以，非正式制度變遷往往比正式制度變遷要緩慢得多、艱難得多。

正是因為誘致性制度變遷的成本問題和時滯問題，它往往不能滿足一個社會中制度安排的最優供給。以國家為主體的強制性制度變遷則可以補救制度供給的不足。諾斯認為，國家只有在下面情況下才會提供制度供給的不足：即按稅收凈收入、政治支持以及其他統治者效用函數的商品來衡量，強制推行一種新制度安排的預期邊際收益要等于統治者的預期邊際費用。如果制度變遷會降低統治者可獲得的效用或威脅到統治者的生存，國家也可能維持一種無效率的制度不均衡。維持一種無效率的制度安排與國家不能采取行動來消除制度不均衡，都屬于政策失敗。

三、水量危機、水質危機與制度變遷

目前，中國的水資源問題突出表現在水量和水質兩個方面，即水資源供需矛盾突出和水污染事件頻頻發生，而水環境惡化則不過是水質與水量危機的共同結果。受自然條件的約束，中國水資源分布存在時間和空間上的不均，導致了結構性的水量危機。但更重要的是，水權界定不清、水市場缺位、水價偏離價值等一系列水資源制度問題引起用水效率低下、浪費嚴重，又進一步加劇了水量危機。同時，由于污染成本與收益的倒掛，加之相關懲戒水污染的法律或條例的缺失，以及懲戒機制的高彈性，都給個體提供了污染水資源的不當激勵，這是水質危機形成的制度根源。因此，從供給層面開發新的水資源以滿足日益增加的需求并非持久之計，而通過以市場機制為基礎的制度創新與制度變遷，正確引導水資源的合理與節約利用，減少污水直排量才是行之有效的途徑。

制度變遷是一個歷史的過程。作為生命之源的“水”，也從量上經歷了一個由“富余”到“稀缺”，從質上經歷了由“公共物品”向“準公共物品”甚至“私人物品”轉換的過程。在人類發展歷史的初期，由于人口的相對稀缺，各種資源相對富裕，水更被人們視作一種“取之不盡、用之不竭”的生存手段，沒有任何必要對水進行保護或節約利用。眾所周知的關于“水與鉆石”的“斯密悖論”就反映了遠古時代水的富余特性——作為生命之源的水的價格之所以遠遠低于鉆石的價格，就在于邊際上水的生產成本遠遠小于鉆石的生產成本。作為公共物品存在的水，根本沒有可能也無必要進行產權的界定，每一個人使用多少水量只取決于自己的邊際成本和邊際收益權衡，對別人不會形成任何不利影響。隨著人口數量的增加、工業化的普及和城市化的加快，越來越多的人和越來越多的用途競爭性地使用著數量有限的水，水的相對稀缺性開始凸顯，水開始作為“經濟資源”的一種進入到經濟學的研究視閾中，人們為得到潔凈的水必須付出更大的代價。水資源的開發與生產開始具有邊際成本上升趨勢。而且，當水資源被某一方使用后，另一方的水資源消費就會受到影響，即水開始帶有排他性使用的“準公共物品”特性。當水價能夠反映水資源的稀缺程度，與用水的邊際成本相適應時，水價就能提供恰當激勵，鼓勵水的節約使用。但中國的水價長期低估，根本不能反映供不應求的稀缺狀態，這樣的水價體系為浪費用水提供了激勵，公眾形成了“不用白不用”的消費意識，水的浪費使用和低效使用長期存在。

要素相對價格的變化是制度變遷最直接、最有力和最常見的原因。水資源稀缺程度的加劇和污染程度的加深，提高了潔凈水的相對價格，也提高了對水資源進行權利界定和保護的制度變遷的邊際收益，因而給競爭性主體和政府進行制度變遷和制度創新提供了誘因。只有創新水價形成機制，讓其反映水資源的稀缺程度，才能給個體提供節約用水的激勵。也只有進行污染懲罰方面的制度創新，并嚴格執行相關規則與條例，才能從根本上控制水質危機的加劇。整個社會一旦形成“節約用水”和“保護水資源”的理念，水資源的供給壓力將會大大減緩，水資源環境也將大大改善。最近幾年，許多城市正在實施梯形水價，對超過基本需要的水資源使用索要較高的累進水價，這種新的水價制度充分重視市場機制的作用，有效地約束了居民的浪費用水行為。與此同時，各級政府進一步加大了治污的力度，國家也三令五申“節水、節能、降排”，并將水資源保護等納入政府官員業績考核指標體系中，并開始對離任官員要求展開環保審計等等，所有這些都是制度變遷的體現。

技術變化是制度變遷的另一個重要誘因。由于技術的進步，原來一些不可能實現的制度安排現在將有可能實現。傳統觀念里，水的流動性導致測量和跟蹤水資源的特定部分難以實現，或者即使能夠測量，其成本也會很高。因而，水是排他性成本很高的資源，對其權屬進行界定和保護的成本將遠遠大于收益，水因此作為公共所有的資源而存在。隨著水表的發明，水開始有償使用，排他性得到實現，水由“公共物品”轉為“準公共物品”。在技術突飛猛進的今天，大口徑流量計、水質分析儀和液位計等設備的發明為水量和水質的控制和監測提供了可能，優化軟件、新的通信技術以及網絡等的廣泛利用也為實時監測系統的建立提供了方便。總之，測量技術的進步為取水量的密切監控和分割提供了物質基礎，這也為水權的界定與轉讓等制度變遷提供了技術支撐。

中國水資源安全與制度變遷的關系也可以通過下圖得到更直觀的表達。在技術與相對價格變化的條件下，要緩解水資源危機，應該將誘致性制度變遷和強制性制度變遷結合起來，重點從水產權制度、交易制度、價格制度等正式制度以及非正式制度等方面進行制度創新。

新制度經濟學非常重視制度在經濟增長中的作用，將制度視做一種稀缺資源。新制度經濟學指出，制度同樣存在供給與需求的問題，制度短缺或制度供給的滯后同資金、勞動力、技術之類的要素短缺一樣，會制約經濟的發展。由于制度具有“資產專用性”，制度短缺與資金等要素短缺不一樣，不能找到替代品。在水資源的開發與利用中，受人的有限理性和機會主義行為傾向的約束，濫砍濫伐、超標排污等負外部性行為時有發生，導致了“水渾”現象；由于水價不能正確反映全部的用水成本，水的浪費現象比比皆是，加劇了“水少”現象。

在人類不斷繁衍和經濟社會不斷變化的歷史長河里，“水”的數量經歷了由“富余”到“稀缺”，“水”的性質經歷了由“公共物品”和“生存資源”向“準公共物品甚至私人物品”和“戰略資源”轉換的過程，“水”在競爭性使用過程中形成了諸如水資源污染、用水效率低下等現象。制度的缺失或失效對行為的不當激勵是造成水危機的一個重要原因，如水權界定模糊、水市場缺位、水價偏離價值等等。在中國水資源安全問題上，人的因素大于自然因素。從根本上講，嚴峻的水資源安全問題內在地產生了對制度變遷的需求。在一定程度上，解決水危機必須依賴于制度創新和制度變遷。

注釋：

① 方群：《中國水資源安全研究》，《經濟研究參考》2004年第59期。

② 王亞華：《水權解釋》，上海人民出版社2005年版，第5頁。

③④ 姜文來：《中國21世紀水資源安全對策研究》，《水科學進展》2001年3月。

⑤ 盧現祥：《西方新制度經濟學》（修訂版），中國發展出版社2003年版，第79頁。

⑥ Ｒ·科斯等：《財產權利與制度變遷——產權學派與新制度學派譯文集》，上海三聯書店 1991年版，第384頁。

（責任編輯 陳孝兵）