農民工與城市可持續發展

［摘 要］ 當今的農民工與歷史上的“流民”不可同日而語，他們已經成為產業工人的重要組成部分，其廉價勞動力大大提升了城市競爭力。然而，農民工在為城市發展帶來機遇的同時，也使城市面臨著資源整合、社會融合及管理調適等方面的挑戰。為應對這些機遇與挑戰，城市政府需要轉變管理理念，完善有關法規，不斷創新農民工管理體制，進一步提高公共服務能力。

［關鍵詞］ 農民工；城市可持續發展；農民工管理體制

［中圖分類號］ F291.3 ［文獻標識碼］ Ａ ［文章編號］１００３－３８９０（２００7）10－００05-05

如果說中國歷史上的流民，主要是因喪失土地或天災人禍等原因被迫背井離鄉進城市謀生，其動力主要為“推力”；那么，現在的農民工，則是順應城市化的時代潮流，為尋求更高收入，主動離土離鄉進城務工經商，其動力主要是“拉力”。農民工盡管給城市管理等帶來了挑戰，但也給城市的發展帶來了機遇，如何應對這些機遇與挑戰，是城市可持續發展面臨的重大課題。

一、農民工的現狀與趨勢

（一）農民工的現狀

農民工是一個廣義的概念，是中國改革開放和工業化、城鎮化進程中涌現出的一支新型勞動大軍。他們戶籍在農村，但主要從事非農產業，有的在農閑季節外出務工、亦工亦農，流動性強，有的長期在城市就業，有的在鄉鎮企業就業。目前，農民工的總量為2億人左右，其中進入城市的約1億人。

2006年8月，國家統計局在全國范圍內開展了一次城市農民工情況的專項調查。本次調查范圍為中國東部、中部以及西部的各級城市（含直轄市、副省級市、地級市和縣級市）中固定崗位就業和靈活就業的各類農民工29 425人。從地區分布、城市層級、職業分布及樣本數量等各方面看，樣本有較好的代表性。在此筆者主要用該調查數據來說明進城農民工的有關情況①。

從人口學方面看，進城農民工以男性（64.66%）、已婚（61.82%）、25歲~45歲的青壯年（61.40%）、初中文化程度（52.04%）為主。

農民工的外出渠道以自發為主，求職主要靠親朋好友（占54.19%）。就業的行業分布以制造業、建筑業和服務業為主，而崗位則涉及各個方面，從生產工人到專業技術人員，從普通員工到管理人員，從個體戶到企業主。

進城農民工的工作時間普遍過長，平均每周6.29天，每天8.93小時。他們雖然工作時間長，但收入普遍不高，平均月收入只有966元，福利待遇普遍不高。有近一半農民工沒有簽訂勞動合同，農民工購買保險比例較小，有13.86%的農民工沒有任何勞動安全防護措施。

農民工在城市生活狀況很差。他們大多居住在簡陋的宿舍甚至工棚，50%以上農民工工作之余的主要休閑方式僅為看電視、睡覺、看書看報。在子女教育方面，17.21%的農民工帶子女隨行并在當地城市就學，除了繳納學費外，一些農民工（8.47%）還需繳納平均1 226元的借讀費、贊助費等。

對于城市的評價，四成多的農民工感覺現在的就業環境變好，近七成的農民工對城市生活感覺比較適應，但有三成以上的農民工對自己所處環境不滿意，其主要原因是收入太低。調查顯示，55.14%的農民工設想未來在城市發展、定居，只有28.55%的農民工設想賺錢或學到技術后回鄉。

（二）農民工的發展趨勢

利用好農民工資源，處理好農民工關系，需要把握其發展趨勢。對于城市的可持續發展，如下三個方面的趨勢尤其值得關注：

1. 供求格局的變化。在需求上，很顯然，對包括農民工在內的勞動力的需求主要取決于宏觀經濟的發展速度。事實上，近年來投資的增長是非常快的，有研究表明，目前中國宏觀經濟正處于中周期的上升階段（顧海冰，等，2005）。宏觀經濟，尤其是非公經濟的快速增長導致對勞動力尤其是農民工需求的快速增長。在供給方面，計劃生育政策導致人口增長速度減緩，進而使農村勞動力增長減緩。統計表明，近年來，農村勞動力的增長速度明顯放緩，比如2001~2003年年增長速度分別為0.56%、0.62%、0.91%，2004年略高一點，也只有1.48%②。農村勞動力增長速度的減緩自然會影響農民工的供給。另一方面，供給成本在增加。由于近年來政府極大地提高了對農業問題的重視程度，使農業比較收益相對提高，導致農民工供給的機會成本增加，使供給相對減少。

需求的快速增長與供給的相對減少使市場的格局發生了大的甚至是質的變化，農民工無限供給的狀況已經過去，在某種程度上已出現了供不應求的格局。2003年以來，在中國許多城市，尤其在沿海地區，出現了程度不同的農民工供不應求的現象，這就是媒體所稱的“民工荒”。

2. 農民工的市民化。農民工是在身份、職業、角色上錯位的一個獨立的社會單元，事實上他們是離開了土地的農民卻又是沒有融進城市的“市民”，是城市社會生活中居于邊緣地位的特殊群體。世界發展史表明，各國社會經濟發展方向是二元結構的“一元”化，即城鄉一體化。在全球化的大浪潮中，國民待遇已越來越成為各國交往的規則。在這種背景下，很難想象像中國戶籍制度這種帶有明顯歧視的制度還會長期存在下去。另外，城鄉一體化，農民工市民化待遇也是構建和諧社會的要求。可見，國民待遇，農民工市民化是大勢所趨。

3. 農民工的代際轉換。與農民工數量增長相伴的是中國城市農民工進入了代際轉換的重要時期。目前正處在第一代農民工向第二代農民工快速轉換的時期，也即20世紀八、九十年代進城務工的農民開始逐步退出城市，他們的子女開始成為農民工的主體。為了分析的方便，不妨把農民工分為三個年代：一個是改革開放后最早進城務工的農民工群體，可以稱為第一代農民工；第二代就是目前居住在城市的主體農民工；由于其工作生活條件的逐漸改善，許多人把子女帶到城市生活，這些跟著父母在城市生活并且接受教育的孩子，就有可能和未來的進城務工人員一起成為第三代農民工。這三個年代的農民工正在形成一個非常重要的居留特點：一代農民工要回去，二代農民工不回去，三代農民工回不去。

二、農民工對城市發展所帶來的機遇

發端于20世紀80年代的中國進城農民工與歷史上的“流民”不可同日而語。后者主要是喪失土地或天災人禍等造成，這些流民了離鄉背井，盲目進城，難以自食其力，只能主要靠乞討等手段為生，其動力主要為“推力”，因而是一種“包袱”，是防范對象。而當今農民工則是順應城市化的時代潮流，為尋求更高收入，主動離土離鄉，其動力主要是“拉力”，他們進入城市，不偷不搶也不討，是城市產業工人的重要組成部分，是新生經濟部門勞動力的主要來源，因而他們不僅不是“包袱”，反而是一種廉價的資源。農民工提供的源源不斷的廉價勞動力，無形中大大提升了城市競爭力。事實上，還可以從以下幾個具體方面看到農民工對城市可持續發展所具有的不可替代的作用。

1. 農民工已成為推進中國工業化進程的重要力量。農民工在傳統體制之外開辟了一條工農之間、城鄉之間生產要素流動的新通道，為城市二、三產業發展提供了源源不斷的低成本勞動力，滿足了加快工業化進程對勞動力的需求。農民工的大量進入，填補了制造業、建筑業、餐飲服務業等勞動密集型產業的崗位空缺，使城市，尤其使東部地區在激烈的市場競爭中保持了整體的競爭力。這不僅為東部地區吸引外資和發展出口貿易創造了條件，也為其把握機遇承接國際勞動密集型產業轉移創造了條件，使中國迅速發展成為“世界加工廠”。根據國家統計局第5次人口普查資料，農民工在各產業從業人員中所占比重，第二產業為58%，第三產業為52%；在第二產業中加工制造業為68%，建筑業為80%。農民工已成為中國產業工人的重要組成部分。

2. 農民工已成為促進城市建設與繁榮的生力軍。今天城市的快速發展，凝結著農民工辛勤勞動的汗水，城市中苦、累、臟、險的崗位一般都是農民工在干，他們為改善城市居民的生活和工作環境而默默無聞地奉獻著。目前城市環衛、家政、餐飲服務的從業人員大多數是農民工，農民工不僅是城市化要吸納的主要群體，也是城市化建設的重要力量。

3. 農民工現象已成為促進包括城市在內的中國改革的推動力之一。農民工跨地區流動就業蘊含著深刻的體制變革因素，是推動改革和體制創新的重要力量。農民工的巨大浪潮沖破了勞動力市場的城鄉界限、地區界限和部門界限，使市場導向、自主擇業的機制成為現實，促進了中國勞動力市場的發育，促進了勞動用工制度的變革，促進了通過市場合理配置勞動力資源機制的形成。同時也極大地推動了政府職能和管理方式的轉變。農民工這一龐大的社會群體大規模、大范圍跨區域流動，增強了整個社會的生機和活力，對城市社會管理體制提出了挑戰。在解決農民工問題中，各級政府的職能地位、管理理念、行為方式也都在悄然發生變化，傳統的戶籍制度、勞動就業制度和社會保障制度正在發生變革。

三、農民工對城市發展所帶來的挑戰

農民工在為城市可持續發展帶來機遇的同時，也會對城市的方方面面產生沖擊，對城市可持續發展帶來各種挑戰。

（一）資源的整合

農民工進城會對城市原居民就業方面帶來沖擊。在同一個勞動力市場上，一部分人就業的增加，會使另一部分人的就業程度不同地減少。外來人口在城市務工經商，自然會減少當地人口的就業，這就是勞動力市場上的替代效應。就目前而言，由于各種戶籍制度等因素帶來的對農民工歧視的存在，這種沖擊的力度還是有限的。但在城鄉一體化，農民工市民化的大趨勢下，歧視的程度必將逐漸減小，相應地，這種沖擊力度可能會加大。因此，如何應對這種沖擊，是城市面臨的一大課題。

對于農民工帶來的就業沖擊，一些城市政府曾采取各種政策措施限制農民工就業：一是“配額”，即通過控制農民工需要領取的務工證等證件的數量來限制農民工就業。二是“征稅”，即向雇傭農民工的單位或農民工本人收取各種類似稅收的費用。三是附加條件，即對農民工的資格認證附加某些條件（比如要求具有初中以上的文化程度）。四是關閉市場，即干脆禁止農民工進入某些行業，也就是說關閉農民工在這些行業的就業市場。很顯然，這些扭曲市場的措施使農民工這一廉價勞動力的比較優勢大打折扣。事實上，農民工這一資源的利用，需要統籌城鄉兩種資源，需要將農民工同城市原有的勞動力資源進行有效的整合，這是城市發展面臨的一大挑戰。

（二）社會的融合

在市場經濟條件下，城市化進程的推進有利于消除城鄉二元結構，但是，由于在推進城市化進程中往往偏重于城市建設，而對城鄉體制改革沒有引起足夠的重視，城鄉二元結構沒有得到同步改變，城鄉壁壘依然森嚴，不僅農民難以進城就業、城市的先進生產力和先進文化難以向農村輻射，反而在城市內部又產生了新的二元社會結構。這種新的二元社會結構表現為已經進城就業的農民工與戶籍居民的明顯差別。雖然在職業上這些農民工都成了城市產業工人，但由于農民工沒有改變其農民的身份，他們在分配（工資）、再分配（社會保障）等各個方面仍遭受嚴重的不公平待遇，成了城市中最缺乏保障的弱勢群體和介于城鄉的邊緣人。

城市中新的二元社會結構使農民工與戶籍居民難以融合。從農民工的角度看，大多數人對進城后的生活感到滿意，他們在城市社會也已經表現出一定的適應度；同時他們也有著融入城市的強烈愿望，希望能成為城市的一分子。而原有城市居民雖然在理智上傾向于接納農民工，但在現實中有些市民并不愿真正地與農民工交往，他們對農民工不感興趣，甚至不希望他們的子女與農民工的子女交往。這說明在有些市民內心深處對農民工還是有一定的排斥心理，個中原因既有農民工自身素質的問題，也有歷史造成的市民固有的優越感以及由于對農民的不了解所導致的隔閡。因此，在城鄉一體化、農民工市民化的大趨勢下，農民工的社會融合問題顯得越來越迫切，這也是城市面臨的一大挑戰。

（三）管理的調適

在傳統計劃經濟體制下，整個社會在按城鄉分割的方式分別實施管理，城市政府管理體系主要按城市戶籍人口的規模和分布進行設置。改革開放以來，隨著人口特別是勞動力跨地區、跨城鄉流動的規模不斷擴大，東部發達地區一些城市勞動力和居民的構成發生了重大變化，有的地區流入農民工人數甚至超過了原戶籍人口。進城農民工與城市原戶籍人口同樣為城市創造了大量財富、提供了大量稅收，卻因不具備城市戶口而不能在享受政府提供的公共產品和服務方面得到“市民待遇”，出現“一城兩制”的格局。這表明，城市政府在計劃經濟條件下形成的管理理念、管理體制、管理內容、管理方法，很不適應新的經濟和社會基礎，不適應工業化和城市化迅速發展的時代潮流，不適應建設和諧社會的要求。

值得一提的是，2006年頒布的《國務院關于解決農民工問題的若干意見》要求對農民工實行屬地管理，把農民工納入城市公共服務體系。輸入地政府要轉變思想觀念和管理方式，要在編制城市發展規劃、制定公共政策、建設公用設施等方面，統籌考慮長期在城市就業、生活和居住的農民工對公共服務的需要，提高城市綜合承載能力。要增加公共財政支出，逐步健全覆蓋農民工的城市公共服務體系。可見，大量農民工源源不斷進城就業、居住和生活的歷史性變化，使作為農民工流動地的城市政府面臨一系列新的問題。如何更好地履行職責，迎接這些新市民，加強和改善對他們的公共管理與服務，是城市政府面臨的重大課題。近年來，從中央到地方各級政府為農民工做了大量工作，進城農民工的工作生活狀況有了明顯的改善，但農民工還有許多亟待解決的具體問題，尤其是如下幾個方面比較突出，需要引起城市政府的高度重視：

1. 工資待遇和勞動環境仍然問題不少。農民工工資水平普遍低下，欠薪現象依然存在，這已成為中國分配領域的一個突出問題。農民工的勞動安全及衛生條件很差，往往缺乏最基本的勞動保護，農民工超時間、超強度勞動現象非常普遍，休息權沒有保障。而且，農民工還不能平等地獲得就業權力和公共就業服務。

2. 農民工的社會保障待遇普遍低。由于現行的城市社會保障制度安排以及城市政府和企業認識差距等因素，絕大多數農民工享受不到基本的生活保障。

3.農民工很少享受城市政府提供的公共服務。比如：農民工子女義務教育困難，居住條件比較惡劣，公共衛生服務不到位等等。

4. 農民工維權困難重重。包括維權法治不健全，很難正常行使民主權利，侵犯人身權利的事時有發生。

5. 農民工身份轉換難。這主要是由于農民工就業穩定性差、流動性強，多數企業都沒有把農民工當作穩定的產業工人，農民工自身也缺乏這個意識。更深層次的原因則是依附于現行戶籍制度的勞動就業、社會保障、教育文化、醫療衛生等方面存在的一些不合理安排，使得進城農民工只能作為城市的暫住人口，不能享受與城市居民平等的權利，難以成為在城市安居樂業的市民。

四、城市政府的政策選擇

面對農民工帶來的機遇與挑戰，城市政府應當著重從下幾個方面加以應對：

1. 轉變管理理念。為提高城市競爭力，充分利用農民工資源，需要由過去只面向和管理戶籍人口轉變到同時面向戶籍人口及流動人口，成為包括農民工在內的所有人口的政府；由排斥、防范、管制農民工轉變到公平地為其提供各種公共服務，寓管理于服務之中，建立面向所有勞動者和人口的服務型政府。

城市政府對流動人口的管理之所以收效不佳，原因之一就是把流動人口僅僅看成是管理的對象而嚴加防范，這樣就很難從真正意義上促進城市可持續發展。城市政府要把“管理就是服務”的理念滲透到各級管理層，給流動人口創造一個和諧的生存空間。對于流動人口的管理，公安部門要從安全角度，其他部門從社會公民角度，更多地給予公平、公正、人道的社會保障和社會救助。對于流動人口的服務與認同需要良好的社會氛圍，流動人口在城市生活的壓力除了來自經濟外，也需要來自于人格尊嚴與安全感的保證，只有這樣才有利于從內因上配合城市政策的執行。如果我們從觀念上就把流動人口與盜劫、品行惡劣、犯罪等聯系在一起，管理政策的出發點就注定只能把流動人口當成壞人來嚴加管理，這種管理政策的胚胎就有問題，在實際運行時產生各種沖突就不可避免。

2. 完善有關政策法規。首先要清理和廢除有關不合時宜的規章制度。前些年，城市政府出臺了一系列限制農民工就業的政策法規，如北京市就頒布了《北京市外地來京務工經商管理條例》及配套規章文件，這些政策法規顯然已不合時宜，需要逐項加以清理和廢除。在此基礎上，根據新的形勢，尤其是要根據2006年頒布的《國務院關于解決農民工問題的若干意見》制定新的政策法規，以迎接農民工給城市發展帶來的機遇和挑戰。

3. 不斷創新農民工管理體制。目前，在城市管理上，把農民工作為流動人口，由公安部門牽頭，勞動、人口計生、教育等部門參與，實行與戶籍人口不同的以治安管理為主的管理模式。今后，在城市要建立農民工管理和服務的綜合協調新機制，使政府各部門在研究農民工政策、布置和部署農民工工作、解決農民工面臨的問題等方面能夠各盡其責，相互配合，形成合力。一些城市在這方面進行了有益的嘗試，有的建立了由政府領導參加和主持的多部門聯席會議制度，有的在政府綜合部門設立了具體負責農民工綜合協調工作的常設辦事機構，從而為加強和改善對農民工的管理和服務提供了組織保障，其經驗值得借鑒。另外，像國外許多發達國家設立移民局專門研究和管理流動人口的做法也是值得研究的。

4. 進一步提高公共服務能力。一要加大城市各類公用設施建設力度和各種公共服務的供給能力，為各類公用設施公平向農民工開放、各種公共服務覆蓋到所有人口提供保障。二要調整城市公共財政支出結構，城市公用設施和公共服務覆蓋到農民工所增加的開支，在財政支出中要有所反映，相關政府職能部門的資金不能缺位。三在出臺公共政策時要充分考慮農民工的切身利益。各級政府制定和調整任何一項公共政策，都要使農民工得到平等待遇和經濟實惠。

5. 充分發揮社區在農民工管理和服務方面的重要作用。城市社區在中國城市管理體系中發揮著越來越重要的作用。要努力建設開放型、多功能的城市社區，使之成為政府各部門對農民工提供公共管理和服務的接口。同時，要充分發揮社區融合功能，使之成為促進農民工與城市原居民平等相處的“熔爐”，避免農民工邊緣化的“生活共同體”。

注釋：

①國家統計局服務業調查中心：《城市農民工生活質量狀況調查報告（系列）》，www.stats.gov.cn/tjfx./fxbg。

②農業部：《2005年中國農業發展報告》，www.agri.gov.cn/sjzl/baipsh/WB2005.htm#2。

［參考文獻］

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責任編輯：學 詩

責任校對：金 霞