試論政府管制機制與農產品質量安全

一、政府對農產品質量安全問題實施管制的前提

(一)市場通常不能提供質量安全屬性符合社會需要的農產品

一般說來，市場有動力提供質量安全的農產品。因為生產經營者需要依靠其信譽來重復出售產品。然而，市場通常不能提供質量安全屬性符合社會需要的農產品，其原因在于：

第一。在農產品市場上，質量安全信息是不對稱的，生產者對此具有完全信息，而消費者具有部分信息或完全無信息，在沒有外力干預的市場機制作用下，消費者僅憑借搜索和觀察根本無法確定農產品的質量安全水平。農產品市場的這種質量安全信息不對稱狀況，使得市場效率降低，不能有效分辨農產品質量安全水平的高低。

第二，我國農產品生產的基本特征是生產規模小并且分散。這一模式，使得買賣雙方不能進行重復博弈。從而陷入“囚徒困境”，信用機制對生產者的激勵作用喪失。

第三，農產品生產者為了個人的利益最大化，必然會利用包括法律規范在內的一切可利用空間。實踐表明，人既有可能是規范遵循者，又有可能是最大化利益者，何時遵循規范，何時最大化自身利益，主要取決于法律對入的利益改變程度。在法律的框架下，經濟人會不斷地在最大化自身利益和遵循法律之間做出選擇。我國今天的法律法規。對制假售假等行為的打擊制裁不到位，力度相當有限，客觀上縱容了劣質、不安全農產品的生產者。

(二)市場不能自行解決質量安全問題

如果市場能夠有效解決自身存在的缺陷問題，則應該發揮市場機制的作用。在質量安全信息不對稱的農產品市場。對農產品生產經營者而言，他一般不會主動提供信息。因為這種信息的提供可能對其個人而言不僅無力可圖，反而會使其喪失因信息優勢而可能獲取的超額利益：對農產品消費者而言，自行收集信息不僅會使其承受過多的信息成本，還會存在信息能力不足的問題。所以消費者自己收集質量安全信息的行為不可能普遍成功。為了促成交易的形成。生產經營者有可能會主動提供質量安全信息。消費者也有可能主動收集這些信息，但都是以促成交易為目的，如果交易一有可能達成，農產品經營者就可能會減少甚至停止信息提供，消費者由于受制于預算的約束也可能會停止進一步的信息收集行為。

二、政府實施管制的主要依據

第一，政府具有壟斷性的強制力，它可借此強制性賦予市場主體說明義務。這種強制力的存在克服了農產品生產經營者和消費者之間不能達成信息提供協議的缺陷。此外，政府還能運用強制力限定信息優勢者的利益獲取范圍，使其因信息優勢而獲利的空間縮小，

第二，政府是超越市場交易主體之上的公共組織。這種公共組織對農產品質量安全信息不對稱的克服有兩方面的優勢：其一。政府的獨特地位導致其綜合信息能力要強于市場主體，這使由政府提供信息成為可能：其二，與市場主體時時追求利益最大化不同，政府可以不直接追求利潤，而政府稅收的存在使其理應以社會利益最大化為目標。信息的無償提供成為可能。

第三，政府具有組織優勢，可以更有效地降低信息成本。政府直接提供信息的行為使社會上廣大民眾無須再去收集、處理信息，這種信息成本的降低是相當顯著的。

第四，政府權威的存在使其提供的信息具有公信力。政府因此對其提供的信息只須承擔較輕的自我證實責任，自我證實的成本也很低，公眾也較樂意接受這些信息。

三、政府對農產品質量安全問題實施管制的制度安排

由于制度變遷中的正式制度安排是由國家借助壟斷性權利對經濟主體行為的干預，政府欲使社會逐漸地實現帕累托改進，就應有意識地進行一些制度安排。制度安排的設立就在于為了建立交易秩序并減少交易中的不確定性，降低交易成本，一定程度上遏制機會主義行為。

(一)降低市場的信息不對稱程度

1，強制性賦予食品生產者說明的義務

信息不對稱越嚴重，交易費用就越高，信息劣勢者自身獲取信息的可能性就越小，對信息劣勢者和社會整體的危害就越大，因此也就越需要制度，需要監管。強制性賦予農產品生產經營者說明的義務，是政府有效監管的主要手段之一。生產經營者只有進行充分、準確、及時、公平的信息披露，消費者才能了解農產品的真實質量，才會有消費的安全感，才會進行消費，從而促進農產品市場的穩定。強制性賦予農產品生產經營者說明的義務，就是要把游離于價格之外的壟斷性信息進行均勻分配，使價格能夠反映農產品的質量安全信息，并促使質量安全農產品的供給。

2，激勵無利害關系的知情者提供信息

政府由于受人力、物力、財力的限制，不可能對所有生產經營者時時刻刻進行監督，所以政府應該進行監管制度創新，讓無利害關系的知情者提供信息，這樣不僅能夠以最低成本獲得最多的信息，而且還能獲得在其他制度下所不能獲得的信息，從而實行更有效的監管。對農產品消費者而言，消費者處于信息劣勢，消費者在進行農產品消費時，很難知道所消費的產品是否安全、衛生，是否有過多的農藥殘留，是否有了污染等等，由于獲取這種信息對消費者而言成本過高，過高的成本使消費者獲取這種信息事實上成為不可能。在政府和消費者都不能獲取充分信息的情形下，政府應該改變監管思路，采取激勵措施讓無利害關系的知情者說出真相。

(二)建立完善的農產品質量安全監管體系

針對農產品，政府應該從五個環節出發，建立起完善的質量安全監管體系。以達到降低信息不對稱。保護消費者利益的目的。

1，農產品產地環境監管

要重點解決化肥、農藥、獸藥、飼料等農業投入品對農業生態環境和農產品的污染，抓緊制定相關農產品的產地環境標準。全面開展農產品重點生產基地環境監測，采取切實有效的農業生態環境凈化措施。保證農產品的產地環境符合要求，從源頭上把好農產品質量安全關。

2，農牧業投入品監管

建立健全農牧業投入品的市場準入制度，嚴格農牧業投入品的生產、經營許可和登記。通過市場準入管理。引導農牧業投人品的結構調整與優化，逐步淘汰高殘毒農牧業投入品品種。加強對農牧業投入品市場的監督管理，會同有關部門，嚴厲打擊制售和使用假冒偽劣農牧業投人品行為。盡快建立農牧業投入品的禁用、限用制度。及向社會公布禁用、限用的農牧業投入品品種。

3，生產過程監管

指導農產品生產經營者嚴格按照標準組織生產和加工，科學合理使用獸藥、農藥、飼料等畜牧業投入品和養殖用水。加快推廣先進的動植物病蟲害綜合防治技術，推廣高效低殘毒農藥、獸藥、飼料添加劑品種，健全動物防疫和植物保護體系，加強動植物病蟲害的檢疫、防疫和防治工作。加快動物無規定疫病區建設，加大對動植物疫情的監督管理。

4，包裝標識監管

要根據不同農產品的特點，逐步推行產品分級包裝上市。對包裝上市的農產品，要標明產地和生產單位。建立農產品質量安全追溯制度。

5，市場準入監管

在生產基地、批發市場，要逐步建立農產品自檢制度。產品自檢合格，方可投放市場或進入無公害農產品專營區銷售。無論是生產基地，還是農產品批發市場、農貿市場，都要自覺接受和配合政府指定的檢測機構的檢測檢驗，接受執法單位對不合格產品依法做出的處理，

(三)以制度保障進入門檻的適當性

許多農產食品生產企業在成立之初，根本不具備應當具備的生產條件或(及)檢測能力。甚至為降低投資成本減省工藝或設備，違法違規進行生產，逃避監管單位的監管。結果給消費者造成巨大的傷害，給社會財富造成巨大的損失。以乳品企業為例，2004年636家，其中大型企業只有8家，中型企業85家，而小型企業543家，占乳品企業總數的85.38％。從生產技術、經濟規模、資本規模、資本投入等因素來看，我國乳品企業的市場準入門檻低。一些不具備生產條件企業的產品質量差，究其原因：一是技術水平、生產工藝落后，技術裝備水平低，達不到生產合格乳品的要求，不具備生產乳制品的基本條件；二是唯利是圖，質量意識、責任意識差，不按照國家標準和行業標準組織生產，粗制濫造，偷工減料，摻雜使假，盲目追求低成本，非法牟取暴利；三是管理混亂，缺乏必要的檢驗檢測手段和生產過程監控：四是營養標識不清，產品標簽不符合要求，消費者的購買知情權受到侵害。

由于農產食品對入的特殊重要性和必要性，其生產經營必然涉及到眾多不特定的消費者的健康與安全。而且農產食品與其他消費品相比較。是一種典型的“經驗品”和“信任品”。即只有在消費者購買并食用之后才能體驗其效用，甚至微量有害物質只有在體內經過長期的蓄積才能暴露其危害性。所以。為保障食品的安全性，完全應當對農產食品加工經營企業設置比其他行業更高的進入門檻。在我國社會信用極度缺失的情況下，“門檻”的設置尤為必要。在具體制度構建上，應當增設相關制度予以完善，比如在農產食品企業的立項和審查階段，應對企業的安全狀況作嚴格的實質審查，增設對投資者和管理者強制性的培訓和實質性的、不流于形式的考核，強化企業的社會責任感，以營利和安全為其雙重目標。

(作者單位：北京物資學院經濟學院中國農業大學經管學院)