中國運動式治理的成因及改革

摘 要：作為一種非常態的治理手段，運動式治理在中國有著頑強的生命力。通過對運動式治理成因的剖析及其對策的探求，可以得出由制度式治理取代運動式治理的結論，且其轉型的關鍵是提高國民的法治意識和強化治理過程中的執行力。

關鍵詞：運動式治理；制度式治理；成因；對策

中圖分類號：D05

文獻標識碼：A

文章編號：1004-1605(2007)10-0056-02

作為一種非常態的治理手段，運動式治理能夠有著頑強的生命力，說明在中國的這塊土壤里自有適宜其生存的養份。因而探究運動式治理的成因，是政府治理領域亟需解決的一項重要課題。

中國運動式治理的成因

1.政治上主體意識的缺損

政治上主體意識的缺損主要表現在統治方式、組織結構和運行機制三個方面。從治理方式來看，政治治理的方式主要有同意和暴力兩種。在傳統的以暴力為基礎的政治治理形態中，社會成員中只有少部分人能夠參與到政治過程之中，由此形成二千余年的封建專制制度。而作為執政黨的中國共產黨，也不可避免地受到此種歷史沿襲的影響，她主要也是依靠暴力手段來奪取政權和鞏固新生的政權。特別是在革命時期，為了贏得革命戰爭的勝利，共產黨強調黨的一元化和絕對領導。個人主體權利意識的嚴重缺損，導致民眾已經習慣依賴政治動員進行政治參與。從組織結構來看，中國長期實行的高度集權制度導致了國民缺乏自主性。新中國成立后，實行的是民主集中的組織原則，強調民主基礎上的集中。在實際社會中，治理往往依靠的是官僚制等級結構，民主決策力量非常薄弱，導致民眾的政治冷漠。從運行機制看，基層治理力量過于薄弱，于是集中各部門、各層級人力物力財力的的運動式治理方式容易得到認同，導致有些治理主體熱衷于搞聲勢浩大、轟轟烈烈的階段性運動。

2.經濟上稀缺資源的爭奪

經濟上的成因可以從配置方式、政策制定和利益爭奪等角度來考察。

從配置方式來看，權力尋租帶來的直接后果是官商勾結違法違規行為的存在，由于治理對象涉及政界和商界的特殊性，最終必須借助運動式治理來清除。從政策制定來看，經濟系統的整體性與行政系統的分割性存在一定的矛盾。而地區利益、部門利益之爭，以及現行及經濟政績的攀比機制，使這種矛盾加劇。一般而言，能夠獲取政府的支持是企業成功的基礎或保證。這樣，地方政府的政策和法規的制定就會向這些企業傾斜，導致腐敗現象甚至充當違法者保護傘的現象時有發生。從利益爭奪來看，在社會結構中，不同利益集團之間由于各自利益目標不同，在追求利益的過程中就有矛盾產生。這種矛盾體現在工作中就是部門間相互不配合或相互拆臺，導致出現“有令不行、有禁不止”的典型“山頭主義”。其根本的解決途徑在于借用運動式治理，重新平衡利益集團之間的利益分配。

3.社會上體制結構的紊亂

從專項整治來看，社會上存在很多久拖不決的疑難問題，這就需要采取專項整治的辦法進行重點治理。從治理方式來看，市場經濟在給人們帶來巨大物質財富的同時，也導致了違法行為的大量產生。政府從自身職能和社會需求出發，理所當然地要打擊違法行為，維護社會經濟秩序。但是在解決問題的最初階段，運動式的治理方式往往比制度化的治理方式更為熟練和顯效。從突發事件來看，突發性事件是指沒有預測到發生的意外事件。近年來，非典、禽流感、環境污染和礦難事件的發生，不斷地考驗著政府執政能力和處理危機事務的能力。此種情況下，政府的首要任務就是在最短時間內借助政治動員的手段，集中大量的人力物力和財力實行專項整治。

4.文化上臣民心理的盲從

從政治思想來看，儒家孔子學說是中國文化的基礎，其本質上是以維護王權為核心的政治文化。這種思想在政治上的表現為政治權力的高度統一，將安定、秩序和統一作為統治者執政政績的績效指標，要求民眾的服從和歸順、擁護君主的利益和忍受君主的壓制或統治。從政治價值來看，為達到維護自身統治天下太平、秩序井然的政治局面，政治上的安定、統一秩序成為中國的基本政治思想。從政治意識來看，由于長期以來統治者鼓吹尊君愛民的思想，導致民眾的自主意識和參政意識特別薄弱，而國家意識、服從意識卻特別強烈。在這種封建的政治化過程中，臣民沒有獨立的權力，也沒有獨立的能力，這種依附關系泯滅了絕大多數人的政治自主意識。在冷酷無情的政治現實斗爭中，更催發了民眾的政治容忍性，使得他們患上了政治冷漠癥，而不愿參政議政，導致傾向于政治動員的宣傳，在行為上帶有感性化、大眾化和屈從化，導致運動式治理有生存的空間。

改革中國運動式治理的對策

1.穩步推進政治體制改革，致力建設長效制度治理機制

推進綜合治理，逐步實現同級政府行政權相對集中，從根本上轉變一級政府的行政權在部門間過于分散的局面，實現管理職責之間的無縫隙連接；減少行政管理層次，適當下移管理重心，逐步厘清各級行政機關的管理權限，從制度上消除上下級行政機關執法重疊交叉的現象；加強基層管理能力建設，確保行政管理的規范性、統一性和穩定性。

對黨政機關工作人員實施黨風教育和執政理念的教育，從思想上擯棄“人治”和“特權者”的觀念，重新樹立“全心全意為人民服務”的執政理念，并樹立納稅人是自身“衣食父母”的價值觀，從而摒棄“官本位”的價值觀。

公正科學的政務程序是現代文明的標志，也是約束運動式治理的有效途徑。做好政務公開工作，包括政務依據的公開、政務決定過程的公開、政務結果的公開；完善當事人參與政務的制度，包括告知、申辯、啟動行政責任追究等；培育市民社會，積極探索新形勢下公眾有效參與的組織形式和制度，建立起常規有效的執法管理體制，在法度之內實施行之有效的“全天候”日常治理。

2.有效整合經濟統籌發展，著力完善社會主義市場經濟體系

在當前市場經濟的條件下，市場行為自身具有的自發性、盲目性和滯后性的特征不時凸顯出來，擾亂市場經濟的應有秩序。這就要求政府在一定程度上干預市場和促進經濟發展，常用治理方式就是借助上級組織采取專項治理斬斷官商勾結的產業鏈。但要達到長久治理的目的，就必須徹底打破地方保護主義，實現資源的優化配置，達到完善市場體系的目的。

約束權力尋租，加快改革步伐，縮短制度慣性的持續時間；減少政府管制，建立更明晰的產權結構；在可支配的范圍內制定合理、科學、嚴謹的規則，從而壓縮權力尋租的空間，約束設、尋租個體及集體的違規行為。

強化執行力度，當前，相關的制度和法律法規很多，但其執行效果卻不甚理想。其原因在于制度的完善和執行存在分離，偏離經濟基礎的要求，未能形成治理合力。執行力對于政府而言是其生命力之所在，因為治理過程中的執行力是確保制度式治理成功的關鍵。

3.積極建立社會監管機制，努力促進政府民眾互動治理

健全法律制度，在社會的各個管理層面，有些是業已建立完善的制度和健全的法規，但仍有些管理層面還存有很多漏洞。特別是在當前中國的社會轉型時期，新問題和新情況層出不窮，這就要求有相應的制度匹配，適應政府治理的需要。

完善監督體系，監督也可劃分為兩種：一種是內部監督，一種是外部監督。內部監督指各級紀委和審計監督部門。同時，推行自查自糾等行政管理內部監督機制。而作為體制外監督主要手段的社會輿論監督則，是對其必要的有益的補充。只有在公眾輿論監督下，政府官員或經濟人特性才不敢放肆地追求自身的特殊利益，而約束自身的行為，達到規范市場秩序的目的對行政管理活動的監督。

促進互動治理，互動治理治理包括兩個方面：一是政府間的合作，加強政府間的橫向合作和交流，促進政府治理效率的提高；二是政府與民間組織的合作，大力發揮民間組織的專業作用，為政府治理建言獻策；三是政府與公民的合作，發揮政府與民眾之間的互動治理，實現和諧共治的局面。社會主體間的互動治理是制度式治理的核心。

4.廣泛傳播政治民主意識，大力樹立民主憲政法治意識

發展民主意識。只有發展公民的民主意識，才能營造依法治國的氛圍，最終形成以法治為核心的制度式治理。

樹立憲政意識。憲政就是真正地以憲法為最高準則來治理國家，在日常生活中以憲法為最高行為準則，奠定制度式治理的基礎。憲政主要具有法律的至上性、公開性、確定性和穩定性等特點，這就要求在政府治理過程中真正做到法律至上。

追求自由意識。公民的言論自由和結社自由能抵制來自官方的或強權勢力的壓制。當言論自由和結社自由變的神圣不可侵犯的時候，國家就能由一個臣民的國家走向公民的國家，逐步實現人民對政府的控制，推行法治，達到制度式治理的目的。所以，文化上的自由是制度式治理的前提。

責任編輯：黃 杰