“訴調對接”初探

摘 要：“訴調對接”工作中法院的定位問題、調解與裁判的關系問題、調解的自愿原則與現實調解中的強制性傾向問題等，迫切需要理論界和法律實務界共同探討，尋求正確的答案，以確保“訴調對接”工作沿著正確的軌道健康發展。

關鍵詞：訴調對接；多元化糾紛解決機制

中圖分類號：D915.14

文獻標識碼：A

文章編號：1004-1605(2007)10-0084-03

近年來，全國各地法院在進一步加強和完善司法調解工作的同時，積極參與構建多元化糾紛解決機制，創造性地開展了“訴調對接”——訴訟調解和社會矛盾糾紛大調解機制的銜接和互動—工作，激活了社會資源，形成了法院訴訟調解與社會大調解在化解社會矛盾糾紛中的合力，取得了初步成效。這是法律實踐中富有意義的新的探索和嘗試，具有重要的研究價值。

一、“訴調對接”的基本內容

1.利用社會資源以提高司法能力

法院通過立案前的建議調解，審理中的委托調解和協助調解，充分發揮大調解機制的優勢，并藉此增強司法機關公正司法、高效司法的能力。當事人到法院立案訴訟時，立案庭根據案件的具體情況，對適宜進行社會調解的糾紛，如雙方當事人在同一社區、單位的婚姻關系矛盾、家庭成員之間的贍養、撫養、繼承等矛盾、鄰里之間的宅基地糾紛、相鄰糾紛、一般侵權糾紛、小額債務糾紛等，告知或建議當事人先經地方“調處中心”或人民調解組織調解，當事人同意的，暫緩立案并且由法院與相關部門聯系將糾紛交由他們調解，力求把矛盾消滅在萌芽之初和法院之外。在審理婚姻家庭、勞動爭議、道路交通事故、相鄰關系糾紛等類型案件中，法院通過委托調處中心、人民調解組織、村民委員會、居民委員會、基層派出所、交警大隊、工會以及雙方當事人的共同親屬等一切有利于案件調解的組織和個人進行調解，或邀請其協助法院調解，充分利用社會資源化解矛盾糾紛，豐富了調解渠道和解紛途徑。其中開展較早并卓有成效的是，法院從工會組織中選聘特邀調解員，委托其調解勞動糾紛案件，這一做法受到職工、用人單位及所在社區的一致好評。

2.建立訴訟調解與大調解的全面對接機制

為了實現訴訟調解和社會大調解的優勢互補，密切法院和社會力量在調解工作中的相互配合，暢通有效化解矛盾、解決糾紛的渠道，法院創設了“訴調工作”的全面銜接和互動機制。一是人員互動上的對接。比如法院與交警大隊成立聯合調解室或道路交通事故巡回法庭，邀請保險公司共同構建法院、交警和保險公司三方聯合調解網絡，快速有效地解決交通事故引發的糾紛。二是程序上的對接。調處中心調處較大的民事糾紛，經當事人同意，司法可以提前介入，與民調員配合進行聯動調解，如果調解不成，則及時引入訴訟程序；涉及人民調解協議的案件在審理時，仍先行調解，經當事人同意還可邀請原調解該糾紛的人民調解員予以協助；通過設立巡回法庭等途徑，建立“訴訟綠色通道”，對經調解組織調解雙方當事人不能達成協議的民事糾紛，由調解人員詢問當事人，只要一方要求或希望通過訴訟途徑解決糾紛的，調解人員即可與巡回法庭聯系，巡回法庭當即記錄訴訟請求，就地立案、就近繳費(或緩交、免交)，使用簡易程序直接進入訴訟；對經調解組織調解達成協議，但當事人對協議的效力心存疑慮，請求由人民法院以法律文書形式確認協議效力的，調解人員即可通知巡回法庭審判人員，按達成的協議內容制作調解書，以獲得法律上的強制力。三是日常工作上的對接。法院通過與司法行政機關、街道(鄉鎮)、社區等建立聯席會議制度、涉及調解協議案件審理情況的通報制度、矛盾糾紛排查預警制度、委托接待制度等，構建了較為完整的“訴調對接”工作網絡，強化了溝通協調，實現了信息互通；并使法院與社會力量形成長效合作機制，使兩者在調解工作方面的相互配合獲得制度的剛性保證，有效地提高了糾紛的預防和處理能力。

3.積極支持和指導大調解工作

各地法院采取一系列措施，全面支持大調解組織的工作，幫助其提高調解水平和社會公信力。一是在民調組織主持下達成的調解協議，當事人反悔引發訴訟的，法院一般不支持反悔方訴請；對于經調處中心主持達成的以給付一定貨幣為內容，并經公證機關公證具有強制執行效力的調解協議書，如債務人不履行，債權人申請執行的，法院依法進入執行程序；訴訟中，雙方當事人申請庭外和解或自行達成調解協議的，人民法院可以根據當事人的申請依法確認和解協議，制作調解書。二是建立調解指導員制度，法院選派業務能力強、經驗豐富的法官擔任各級調解中心的人民調解指導員，調處中心或人民調解組織調解疑難、復雜的民事糾紛，應當事人的要求或同意，法院指派的人民調解指導員可予指導，提供咨詢意見，但一般不直接參加調解，也不對正在調處的個案的實體處理發表意見。三是對大調解組織和調解人員進行業務指導，采用業務培訓、旁聽開庭、召開座談會、開通咨詢熱線、邀請人民調解員擔任人民陪審員等方式，不斷提高大調解組織和調解人員的法律素質和調解水平。四是建立調解協議評閱制度，幫助社會大調解組織提高制作協議的水平和質量。這些舉措的施行，使社會大調解組織的調解水平得到有效提升。

二、需要研究的若干問題

毫無疑問，我們應當充分肯定“訴調對接”的積極意義。“訴調對接”既是對傳統的人民調解資源的挖掘和利用，又對司法調解賦予了新內涵，注入了新活力，拓展了新途徑，具有鮮明的時代特色。“訴調對接”工作一方面有助于法院多元化調解機制的建立，能提高訴訟調解的成功率；另一方面又能利用司法資源的優勢支持社會大調解機制，快速有效地化解糾紛、處理矛盾。總之，它有利于整合各種調解資源，發揮全社會的優勢，有效解決新時期人民內部矛盾。

然而“訴調對接”畢竟是近年來法律實踐中出現的新事物，尚處于探索階段。它為我們提供了鮮活的經驗，也提出了一些值得研究和思考的問題，需要理論界和法律實務界共同探討，尋求正確的答案，以確保“訴調對接”工作沿著正確的軌道健康發展。需要研究的問題頗多，既有宏觀層面的、帶有方向性的，亦有微觀層面的、程序性的。限于篇幅，本文僅就前者略陳己見。

1.在“訴調對接”工作中，法院的正確定位問題。法院以積極的姿態，主動將其司法活動與多元化的社會糾紛解決機制對接和融合，表現出了強烈的社會責任感和使命感。但是，在“訴調對接”的具體工作機制中，法院究竟應該承擔哪些工作才是合適的，才不至于超出自己的職權和職責范圍？法院作為國家司法機關，其基本職責是依照法定職權及法定程序，根據案件事實，把法律規范應用于具體案件并對案件作出權威裁判。司法權以判斷為本質內容，是一種判斷權。中國歷來官方或民間對法官有“推事”、“判官”之稱謂，這說明古人就已認識到司法具有判斷性的特質。與之相聯系，法院審判活動的一個重要特點是被動性，以“不告不理”為原則，非因訴方、控方請求不作主動干預。在目前的“訴調對接”工作中，一些法院的有些做法有職能錯位之嫌，值得商榷。諸如，法官深入街道、社區、企業、事業單位提供法律咨詢、開展專題講座，宣傳法律知識，以提高群眾法律意識；為了掌握社會不穩定因素及其發展趨向，法院院長、庭長等會同人民調解員等深入基層，對轄區內的矛盾定期進行系統的排查，尋找原因、分析對策，制定預警和防控方案，等等。這些活動，雖然出發點很好，但實際上已超出了司法“判斷”的職能，而是在履行其他機關的職責。所以，應當按照肖揚院長提出的“不缺位、不錯位、不越位”的總體要求，正確界定法院的權力范圍及功能屬性，搞清楚在“訴調對接”工作中哪些是法院可做也該做的，而哪些則是法院不該做也做不了的，從而明確自己的職責所在。

2.如何正確處理調解與裁判的關系問題。司法調解和司法裁判都是人民法院解決民商事糾紛的基本形式，二者相輔相成，缺一不可。在當前各級法院和社會輿論大力宣傳和倡導以調解化解矛盾、解決糾紛的情況下，我們要特別警惕從一個極端走向另一個極端，即一味地強調調解的重要性，不適當地夸大調解的優越性和作用，從而片面追求調解結案率，把調解這種解決糾紛的手段倒置成為目的。調解固有的特點本來就使得法官從自身的利益出發，更傾向于調解而不是判決。一方面，法官在調解中擁有更大的權力和自由度。由于法律對調解沒有判決規定得詳盡、嚴格，法官選擇調解，可以簡單處理甚至省卻開庭、舉證、質證、辯論、鑒定、勘驗等大量工作，調解書也不必像判決書一樣充分說明理由。另一方面，調解則可以規避監督和制約。調解不像判決那樣必須事實清楚，適用法律正確，其核心在于當事人的認可，所以，對于法官而言也就無所謂對或錯。調解結案不能上訴，法官個人不必承擔錯案風險，由各種監督所可能導致的不利預期便不復存在。所有這些因素都使得法官更愿意調解結案。倘若我們現在又不恰當地采取激勵調解的政策導向，并把調解結案率作為衡量法院乃至每一位法官工作成效的重要指標，甚至把它與獎懲和升遷掛起鉤來，那將產生嚴重的負面后果。事實上，這種令人擔心的現象在一些地方已經顯露，必須特別警惕。一個毋庸置疑的事實是，調解亦有其內在的弱點。蘇州大學的周永坤教授把它概括為六個方面，即調解的非規則性與非程序性；調解常常犧牲公正；調解也存在執行難問題；調解并不經濟；調解切斷糾紛的功能被夸大；調解對公民人格產生不良影響。^[1]所以，我們應該在當事人自愿的基礎上，根據案件的具體情形來決定調解與裁判的選擇，“能調則調，當判則判，調判結合”，任何時候都不可離開這兩個基本點。

3.調解的自愿原則與現實調解中的強制性傾向問題。“調解的本質和價值在于自愿與自治”。調解是在中立第三方的主持下，雙方當事人就民事爭議通過自愿協商，從而達成協議的過程。與法院根據案件事實，直接依據法律作出裁判的活動相比，自愿性、協商性和自治性是其本質特征。我國《民事訴訟法》明確規定了調解的自愿原則，這是十分正確和重要的。然而，中國現實的調解制度，特別是“訴調對接”工作機制中，卻存在著或隱含著一些違背自愿原則的強制性因素。在把調解與社會和諧簡單劃等號的政治輿論、片面追求調解結案率的政策導向和出于利益考量的“法官調解偏好”的背景下，法官們必然會采取各種措施，包括所謂“背靠背”式的調解，竭力說服勸導當事人達成調解協議，以致出現“以勸壓調”，“以誘壓調”，“以拖壓調”，“以判壓調”等等強制或變相強制的做法，迫使當事人在信息失真又懾于法官威權的情況下，無奈地接受法官的建議。“訴調對接”工作中被廣泛采用的一些做法，如委托調解和協助調解，一方面有利于法院利用社會資源促成司法調解，提高法院解決糾紛的能力，另一方面，由于它借助于行政權力，或邀請當事人單位的領導、周圍群眾代表和親戚朋友等參與調解，潛藏著對當事人進行誘導乃至強迫的可能和危險，當事人可能迫于各種壓力或礙于情面，違心地接受調解人的解決方案。這樣的調解實質上違背了當事人的真實意思，侵害了當事人的訴訟權利。這種情形下達成的調解協議往往以犧牲公平為代價，一旦當事人發現在調解中上了對方的圈套使自己的利益受損，則反悔在所難免。這樣的調解只是暫時將糾紛掩蓋起來，達不到“案結事了”的目的，相反，很可能會引起更大的糾紛。所以，在我們調動各種資源積極促成調解時，必須把握住自愿與強制的界限，切不可因急功近利而使調解變味，使“訴調對接”工作偏離正確的方向。

參考文獻：

[1]周永坤.警惕調解的濫用和強制趨勢[J].河北學刊，2006(6).

責任編輯：錢國華