中國城鄉低保制度變遷路徑分析

朱曉青

【摘 要】我國的低保制度已經探索了二十多年，無論是在農村還是在城市，低保制度已經成為社會保障制度建設中不可或缺的一部分。本文將以新制度經濟學理論體系為分析工具，從交易成本分析方法、尋租分析方法以及分集團方法這三個分析視角著手探究中國最低生活保障制度。

【關鍵詞】城鄉低保；變遷；新制度經濟學

最低生活保障制度是社會保障體系中社會救助制度的一個組成部分，被喻為維護社會穩定、保障人民基本生活的最后一道"防護網"。自從我國憲法第45條以及一系列陸續出臺的法律法規等硬制度的幫助之下，我國的低保制度的開展工作逐漸鋪開。繼往開來，無論是對于中國低保制度的完善與發展，還是對于整個社會的穩定與進步都是有益的。

一、分析基礎：新制度經濟學與制度分析視角

科斯的交易成本理論的創立是制度經濟學的濫觴。新制度經濟學發展至今，經過不斷的補充和完善，形成了現在的理論框架。國內學者盧現祥將新制度經濟學劃分為制度的構成與制度的起源、制度變遷與制度創新、產權與國家理論以及制度與經濟發展的關系這四大支柱性框架。科斯也說：“經濟學家應做得一件主要工作就是研究經濟制度我們每個人都生活在一種經濟制度當中人類自身的福利依賴于整個社會所能提供的產品與勞務，而后者又取決于經濟制度的運作效率。”，并且科斯和諾斯都強調新制度經濟學應該研究人、制度與經濟活動以及他們之間的相互關系。本文我將從新制度經濟學中的制度變遷理論出發，著力于制度變遷的供求、制度變遷的路徑依賴以及國家與制度變遷這三個維度來全面探析我國20多年來中國低保制度變遷的歷程，并得出相關啟示。

二、中國低保25年變遷：制度的分析與邏輯

（一）25年低保制度動力機制：交易成本分析

新制度經濟學中闡述人之所以對制度產生需求，是因為制度具有給人們提供便利、減少生活的風險和不確定性、增進人們的利益的經濟功能以及維護穩定、實現良好秩序的社會功能。最低生活保障制度我們可以理解為是人民群眾的自身需求和國家之間的交易最終達成的相對均衡狀態，因為制度均衡只是一種理想狀態，實際制度狀態是偏離制度均衡的，只是不同的制度偏離的程度不同。低保制度并不算是一種制度遷移，算是一種制度的創立。新中國成立以來的低保事業是在我國改革開放背景下城市全面改革時期發展起來的。當時，國外亞洲金融危機，國內企業改革尤其是國有企業，造成大量失業工人、下崗人員等困難群體等待政府救助，并且在當時社會保障制度匱乏的條件下，廣大人民的社會保障需求難以得到滿足，人們的生活面臨著極大的挑戰，人數眾多的困難群體也隱藏這巨大的社會問題。這樣情況，從交易成本的角度來看，那些沒有困難的群體，他們向國家繳納稅收希望國家帶給他們穩定的生活環境。如果社會不穩定，人們的安全感降低，寧愿破財免災的求安心理就凸顯出來。黨和國家審時度勢，順應民心，兼顧各方的利益訴求，開始著手建立這種可以達到相對均衡的最低生活保障政策。通過一系列政策措施的頒布和施行，城鄉低保制度逐步實現制度化，低保的保障范圍逐步擴大，并制定了相應的配套制度，逐漸去滿足廣大人民群眾對最低生活保障的制度需求。

（二）25年社保制度的慣性：尋租方法分析

布坎南等人認為“尋求‘租金是要描述一種制度背景化下的行為：在那里，個人竭盡所能使自身價值最大化，造成了社會浪費，而沒有形成社會剩余。而克魯格認為尋租是為了取得許可證和配額以獲得額外收益而進行的疏通活動。①布坎南和克魯格的定義都是認為尋租是一種行為活動過程。我個人認為尋租會可能會是一種過程也可能會是一種結果。因為在現有的理論中普遍認為的行為發生主體就是尋租者和避租者，所以都是認為尋租是過程，是兩者之間的博弈活動。但是我們忽略的一點是避租者和尋租者他們并不是行為主體的絕對對立，他們并不是非黑即白，而有可能是避租者就是尋租者。比如2013年大眾日報上有則新聞標題是“女兒鄰村當書記，父母趁勢吃低保”，這就是典型的“關系保”。其女兒在低保的辦理中尋得租就是父母的低保得以辦理，而避租者恰恰也是其本人，用中國的成語去形容就是屬于“監守自盜”。在低保制度中，尋租空間就是國家為低保人員綁定的福利打包，低保者享受的福利待遇越多，其尋租的空間就越大，當尋租活動成功之后進入到低保體系中所謂的“低保者”就容易形成路徑依賴。現有的情況下，關系保的人員的庇護者團體就是現有制度共存共榮的組織和利益集團，那么這些組織和利益集團就不會想著改變現有的利好制度，而只會加強現有制度，由此可能會產生維持現有制度的組織，從而可能會使這種無效的制度發展的軌跡繼續下去，這即是低保制度中的路徑依賴，雖然這是持續失敗的路徑依賴。

（三）25年低保制度國家因素：分利集團分析方法

分利集團一直都是制度建設中不可回避的問題，就像美國的政治大選也是金錢政治下的民主選舉，也是各方利益集團進行利益爭斗進而操縱選舉的結果，達到實現本集團利益最大化的行為過程。在經濟學中，國家的分析模型主要有三種，即無為之手，扶持之手和掠奪之手。制度設計本身，最初可能并非以增進社會福利為目標，而是以集團利益為目標的。國家也有自身利益，并會使用強制力來實現自身利益。中國的最低生活保障制度在設計之初，其出發點也并不是為了增進人民的福祉為目標的，而是一種維穩方式。不過現在有些有學者提出低保制度并不是維穩的作用，其給出的理由是低保制度的出臺造成很多人搶奪低保資源，但是沒有加入到低保體系中的人心懷不滿就造成了不穩定因素，反而沒有起到維穩的作用。對于這種觀點我不敢茍同，試問是那些沒有納入低保制度的不穩定因素的比例有多少？我們不能因噎廢食，否定了低保制度維穩功能。中國目前的低保依然是城鄉二元結構狀態，這就形成了于城市地區的低保分利者和農村的低保分利者，但是明顯可以看出農村的低保分利集團在這個大餅中所占的比例是遠遠小于城市的。城市與農村低保的差距產生的原因之一是農村有土地保證，土地作為生產要素為農民提供了一部分生活來源，但是我們忽視的問題是低保的這些家庭是否具有利用土地的勞動力資源。近年來，部分地區進行了城市與農村的低保并軌，逐漸提高農村的低保水平直至和城市的低保水平達到一致，分利集團的利益均衡已是大勢所趨。

新制度經濟學中一直很關注產權問題，包括政府的權責明確，強調政府與市場在各自的權利界限之內各司其職。從這個視角之下，我們知道現在的低保制度一直都是政府提供和管理的，因為市場是逐利的，沒有利益沒有辦法實現市場調節，但是政府又是有限理性的，目前政府只是按照政策去執行低保制度，具體效果是怎樣的，我們的評估體系沒有跟上。并且制度安排的缺失以及制度碎片化等問題十分明顯，城鄉二元的結構模式也是亟待解決。

注釋：

①陳佳生，徐彬.政府經濟學[M].天津大學出版社，2009：127-128.

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