我國農村信用合作社制度缺失的原因及制度“解鎖”研究

摘要：在城鄉“二元”經濟社會結構下，我國的農村信用合作制度已經無法適應當前農村經濟社會發展的要求，迫切需要建立符合現代文明、體現社會公平與公正的新型農村信用合作社制度體系。農村信用合作社制度是我國構建社會主義新農村建設母制度的一項子制度，在此從新制度經濟學相關理論出發，著重分析我國農村信用合作社制度長期缺失的真正原因，以及構建此項制度的必要性。

關鍵詞：農村信用合作社制度；正式制度；非正式制度；“共享心智模式”

中圖分類號：F230 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X(2007)09-0059-02

引言

農村信用合作社作為我國金融領域中的一項特殊的制度安排，自其成立后隨我國經濟體制和金融體制的改革而屢經周折與制度變遷。然而，從整體上來看，目前農村信用社這一類機構依然存在著許多自身難以克服的矛盾和困難。如何有效地深化農村信用社的體制改革，設計、選擇農信社制度創新的具體方式，成為近段時期來金融理論界和實務部門討論的熱點問題。

一、我國農村信用社制度變遷過程和現狀

我國農村信用社發展大致經歷了四個階段，一是農村信用社組建和發展階段(1951—1959)，基本保持了合作制的性質。二是反復和停滯階段(1959—1980)。農村信用社下放給社隊，成為計劃經濟體制下農村籌資和分配的主要渠道。三是農行代管階段(1980—1996)。四是1996年至今。1996年信用社脫離農行，開始恢復合作金融性質。1996年8月，國務院發布《關于農村金融體制改革的決定》，農村信用社正式脫離與農業銀行的行政隸屬關系，逐步改變為“農民自愿入股，社員民主管理，主要為社員服務”的合作金融組織。

從1996年以來迄今為止的改革實踐看，以產權清晰為導向的農村信用社改革模式，無外乎三種創新：一是江蘇模式，即以縣為單位統一信用社法人；二是江蘇蘇南組建農村商業銀行模式；三是浙江寧波農村合作銀行模式。但實踐證明這三種模式均難以徹底同時解決產權清晰和信貸支農問題。

二、我國農村信用合作社制度研究

自我國信用合作社制度推行以來，對農村經濟建設貢獻效果并不明顯，這是一種復雜的經濟現象，這一現象背后，有著制度方面的原因，既有正式制度的因子又有非正式制度的因素。

(一)從正式制度角度看我國農村信用合作社制度缺失的現象

美國著名經濟學家，1993年諾貝爾經濟學獎得主道格拉斯·諾斯認為制度變遷對社會經濟發展起決定作用，他指出：“實際上，制度是個人與資本存量之間，資本存量、物品與勞務產出及收入分配之間的過濾器”。制度(Institution)，是指一系列被指定出來的規則、服從程序和道德、倫理的行為規范。在諾斯看來，制度安排是支配經濟單位之間可能合作與競爭的方式的一種安排。諾斯認為制度變遷的誘因在于主體期望獲取最大的潛在利潤(外部利潤)，所謂的潛在利潤是一種在已有的制度安排結構中主體無法獲取的利潤。通過制度變遷，制度創新可以有效地提高一國的經濟績效。

1．行政指令推動下的非自愿入社

應該說，現存的農村信用合作社從創辦之始就不是真正由農民群眾自己自覺自愿組建的合作金融組織，而是在政府的單方面安排下組織起來的。在前段時期進行的農村信用社合作制規范的擴股過程中，借助于政府的權威，通過層層宣傳、發動，出于對基層政府官員的尊重，農民才勉強人股；若按自愿原則，想招募到足夠股份是存在著較大困難的。而在退社方面，自由退社似乎更沒有得到執行。

2．民主管理有名無實，法人治理結構極不健全

就規范意義上而言，信用社由入股的社員共同所有，社員通過民主選舉建立社員代表大會、理事會和監事會，進而由“三會”負責管理農信社。但在目前現實中，農村信用社的“三會”徒具形式，基本上沒有履行職責，并沒有在經營管理上發揮作用。由此，就導致了從外部來看，地方政府擁有農信社的最高決策權，農信社成為一種官辦的金融組織；而從內部來看，農信社的經營管理大權集中在主任一人，產生嚴重的“內部人控制”現象(注：筆者將在后文論述非正式制度影響時，將集中構建一個因“委托－代理”行為而引起的“尋租”現象)。

3．為社員服務的經營目標不明顯

一方面，農信社對社員和非社員的貸款程序、貸款條件基本相同；另一方面，對社員特別是個體農民社員的貸款比重也不是很顯著。1997年前，為數不少的農信社對非社員的貸款比例往往超過50％，盡管目前金融監管當局已要求農信社對社員發放的貸款不低于50％，但一些農信社通過加大對盈利水平高的法人社員的貸款來達到此種規定，從而有效地規避了監管當局的管制，導致作為經濟弱小者的個體農戶事實上依然難以獲得更多的貸款份額。

(二)從非正式制度角度看我國農村信用合作社制度缺失的現象

在經濟增長和制度變遷過程中，意識形態起了很大的作用。根據諾斯的解釋，意識形態是由互相關聯的，包羅萬象的世界觀構成，包括道德和倫理法則，它是降低交易成本的一種制度安排。

1．從農村信用社的社員價值觀念方面

合作金融組織本應具有一定的公益性和非盈利色彩，類似于提供某些服務便利的會員制俱樂部。而在現實生活中，農村信用社一般都遵循著商業銀行的業務模式。對于社員來說，其從信用社得到的服務有限，又缺乏民主管理的意愿和條件，對農信社經營方略的改變的反應必然是聽之任之。正如諾斯所言，按制度變遷的“路徑依賴”，由起初的異質心智模式通過環境互相作用而形成一個共享心智模式，從而最終形成人們共同的價值觀和行為規范，其即由觀念一習慣一慣例一非正式制度一正式制度。因此，這反映在農村信用合作社制度的具體實施上，就表現為社員缺乏民主管理的意愿和條件，對農信社經營方略的改變的反應必然是聽之任之。

2．我國地方政府相關認識不足

對地方政府來說，農信社吸收更多的存款、發放更多的貸款、爭取盈利以擴大規模，將增強地方政府的影響力和控制力，為其所追求的創造就業和促進地方經濟增長等行為目標提供更有力的支持。在制度變遷的“路徑依賴”效應下，歷屆地方政府都把搞好農村信用合作社經濟績效擺在首位，忽視合作金融組織本應履行的應有職責。

3．信用社的經理人員的價值觀念方面

對于信用社的經理人員來說，農村信用社的盈利的增加可帶來自身收益的顯著提高，相反在追求盈利時發生的風險和損失則有眾多的社員共同承擔，從而勢必激勵其追求盈利的動機。這種觀念和價值取向通過職業經理人大環境互相作用而形成一個共享心智模式，從而最終形成他們共同的價值觀和行為規范。

在這里，本文認為由于我國農村信用合作社所有者缺位，對信用社的經理人員來說，他們和信用社所有者(即當地政府)雙方的目標函數不一致。因此可以構建一個簡單模型能使我們更清楚地看到問題的本質：

f1=(π1，π2，a，b…) (1)

f2=q(π2，π1，a，b…) (2)

π1>π2 (3)

其中(1)式代表信用社所有者(即當地政府)的目標函數，(2)代表信用社的經理人員的目標函數，π1代表信用社所有者(即當地政府)的第一經營目標即利潤最大化，π2代表信用社的經理人員的個人利益最大化，顯然π1>π2是不言而喻的事實，a，b等為信用社其他經營目標。從π1>π2可以看出，在沒有有效的激勵機制和約束機制下，信用社的經理人員必然存在極大的“尋租”空間。在我國現階段由于法律機制不健全，使得產權轉讓、變更時約束力不夠；信用社自身經營機制缺陷而導致的不良業績，成為了地方政府的包袱，于是利益層就可能收受賄賂，配合實施暗箱操作，以上等等的弊病是容易從上面這個模型中推導出來的。

三、制度“解鎖”和新型農村信用合作社制度的初步構建

要打破舊體系下的我國農村信用合作社制度的路徑依賴與鎖定效應，就必須從制度構成的兩個方面同時人手，即從正式制度和非正式制度兩個層面打破現有的制度安排，據此設計和提供相應的制度供給，這是改革農信社體制、使其成為農村地區的有效金融形式應遵循的基本思路。

(一)從正式制度角度看，要打破這種鎖定狀態就必須構建以市場化為取向的制度安排

一方面要求農村信用社改革的制度安排，必須首要考慮功能因素，特別是通過改革要能夠提供目前被非正規制度安排金融所替代的功能供給；另一方面，把正規安排之外的金融行為，通過引導和規范納入到正式制度安排中來，揚其功而避其險，這是考慮農村信用社改革的制度安排應當具備的視野。

(二)從非正式制度角度看，要形成一個有利于新型農村信用合作社制度實施和推廣的“共享心智模式”

積極倡導培育有理性的控制權代表——農村信用社分散股東的代理者——機構投資者。機構投資者是一個專家化的群體，代表農村信用社的自然人投資者行使資本經營權或所有權，一是有能力參與公司治理，可以克服農村信用社眾多單個自然人股東行權能力不足或無行權能力的問題；二是機構投資者集農村信用社眾多小額投資者的資本，股權集中度較高，也具備參與農村信用社治理的條件。

四、結束語

在城鄉“二元”經濟社會結構下，我國的農村信用合作制度已經無法適應當前農村經濟社會發展的要求，迫切需要建立符合現代文明、體現社會公平與公正的新型農村信用合作社制度體系。為此，弄清楚我國農村信用合作社制度長期缺失的真正原因，有利于我們建立起一套高效有序的長久機制，有利于踐行“八榮八恥”和早日實現社會主義新農村建設的宏偉目標。

[責任編輯 國勝鐵]