“未通過”案：珍貴的民主標(biāo)本

繼沈陽市中級人民法院工作報(bào)告沒有被人大通過事件后，“未通過”案在各地逐漸多了起來。這些珍貴的民主標(biāo)本彰顯了人大監(jiān)督工作的剛性，同時(shí)也對人大制度的完善提出了一個(gè)新的命題。

逐漸多起來的“未通過”案

2001年2月4日，當(dāng)沈陽市人大常委會主任張榮茂宣布“市中級人民法院工作報(bào)告經(jīng)表決不予通過”之后，無論是在人代會上，還是人大常委會會議上，各地“未通過”案漸漸多了起來。

然而，“未通過”案明顯增加卻是在2005年以后的事情。據(jù)媒體報(bào)道，2005年，遼寧省盤錦市人大常委會對市政府開展食品放心工程、政府采購法執(zhí)行情況的兩個(gè)報(bào)告說“不”。還有山西省大同市，安徽省壽縣，新疆昌吉市、克拉瑪依市獨(dú)山子區(qū)等地人大常委會相繼否決了政府專項(xiàng)工作報(bào)告。

在2006年，有海南省臨高縣、甘肅省金昌市、夏河縣，湖北省荊州市，河南省鄭州市人大常委會分別否決了交警、檢察院、政府的專項(xiàng)工作報(bào)告。在這些“未通過”案例中，最典型的是海南省臨高縣人大常委會兩度“否決”政府的專項(xiàng)工作報(bào)告。當(dāng)年2月，因政府對專項(xiàng)資金管理使用存在嚴(yán)重問題，臨高縣人大常委會否決了政府關(guān)于專項(xiàng)資金管理使用情況報(bào)告。此后，由于一些單位和部門敷衍了事，不做實(shí)質(zhì)性整改，該縣人大常委會于一個(gè)月后又否決了縣政府的整改工作報(bào)告。

2007年4月，甘肅省玉門市金融部門《關(guān)于金融系統(tǒng)執(zhí)法工作和新市區(qū)營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)情況報(bào)告》在人大常委會會議上未獲通過。

在湖南，“未通過”案已經(jīng)不再是稀缺的民主“標(biāo)本”。2002年1月，湖南省沅陵縣人代會否決財(cái)政預(yù)算報(bào)告。4個(gè)月后，該縣加開一次人代會才批準(zhǔn)預(yù)算報(bào)告。2005年2月，湖南省溆浦縣人大常委會否決了縣政府的3項(xiàng)有關(guān)審議意見辦理情況的報(bào)告。2005年6月，永州市人大常委會組成人員在審議過程中，對中心城區(qū)違章建筑拆除不力等三大問題提出了尖銳批評，進(jìn)而投票否決了市政府的3項(xiàng)有關(guān)報(bào)告。2005年8月，東安縣人大常委會全票否決政府關(guān)于“打擊地下六合彩”、“加大網(wǎng)吧整治力度”兩項(xiàng)代表建議辦理報(bào)告。2005年11月，漣源市人大常委會否決了市政府兩個(gè)代表意見辦理情況的報(bào)告。此前，該市人大常委會已對市政府專項(xiàng)工作報(bào)告兩次說“不”。嘉禾縣人大常委會在2006年否決了3個(gè)政府專項(xiàng)工作報(bào)告。

電子表決器的威力

為什么在2001年以前，“未通過”案顯得十分稀缺？全國人大常委會副委員長成思危一語切中“要害”。2002年1月，他在北京大學(xué)光華管理學(xué)院新年論壇上說：“哪里有電子表決器，哪里的反對票就多。舉手表決，幾乎都是全票通過。”全國人大代表王全杰也認(rèn)為，有些地級市人大歷史上無數(shù)次采用鼓掌和舉手的辦法進(jìn)行表決，近50年來竟未出現(xiàn)一張反對票，這是極不正常的。

此前，當(dāng)公眾感佩于人大代表否決沈陽市中級法院工作報(bào)告的剛勇品格時(shí)，人大代表卻在贊賞電子表決器的功勞。沈陽市鐵西區(qū)的一位代表說：“這樣的表決方式很好，不然舉手表決時(shí)左顧右盼，不好意思不舉手，有時(shí)真是違心的。這下可好了，可真正反映我們的民主意愿。”而在2000年，馮有為代表等歷數(shù)舉手表決的弊端，提出使用電子表決器，這一建議很快被沈陽市人大常委會采納。有一位人大代表說，如果是舉手或鼓掌表決，沈陽市中級法院工作報(bào)告“未通過”的概率極小。

“未通過”案的背后，是鼓掌表決和舉手表決開始從神圣的國家權(quán)力機(jī)關(guān)議事殿堂淡出，取而代之的是保障表決意志真實(shí)的無記名投票和電子表決。

表決方式的改進(jìn)，體現(xiàn)了對代表權(quán)利的尊重，減少了權(quán)勢因素對表決態(tài)度的干擾，并開始顛覆傳統(tǒng)意義上“一致通過”、“全票通過”的格局。程序民主的回歸，馬上就有工作報(bào)告被“卡殼”。有兩個(gè)事例可以印證：2004年5月，四川省廣安市人大常委會首次對工作報(bào)告進(jìn)行票決，政府就有2個(gè)專項(xiàng)工作報(bào)告未獲通過。同年6月，湖北省襄樊市樊城區(qū)三屆人大常委會第三次會議剛推行票決報(bào)告制，區(qū)政府關(guān)于預(yù)防未成年人犯罪法執(zhí)行情況報(bào)告就被否決。

在“未通過”的同時(shí)，一些地方出現(xiàn)了工作報(bào)告“涉險(xiǎn)過關(guān)”的情形，讓被監(jiān)督者“出了一身冷汗”。2006年1月，湖 南省長沙市十二屆人大四次會議首次啟用電子表決，該市中級人民法院工作報(bào)告以超過半數(shù)幾票的微弱優(yōu)勢“過關(guān)”。2007年3月，浙江省臺州市人代會首次使用無線電子表決器，表決結(jié)果是，“兩院”報(bào)告都僅以略超半數(shù)的得票過關(guān)。一個(gè)小小的電子表決器，使臺州“兩院”工作報(bào)告差點(diǎn)沒通過。

“未通過”案的威力讓代表觸摸到程序民主的功效，當(dāng)苦口婆心的“建議”無法完成人民托付的訴求時(shí)，人大代表開始用“票”說話。人大代表成為程序民主的堅(jiān)決推動者。

2006年2月，臺州市34名人大代表聯(lián)名提出《要求市人代會召開時(shí)的舉手表決程序通過改為電子表決器程序通過》的議案，這一議案最終獲得通過。臺州市人大代表甘連法表示：“從‘舉舉手’到‘按按鈕’，這可不是一個(gè)單純的動作轉(zhuǎn)變，民主進(jìn)步有了先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)作為后盾，代表們就能清晰準(zhǔn)確地表達(dá)出自己的真實(shí)意圖了。”2007年1月，湖南省衡陽市人大代表表決市中級法院工作報(bào)告前，參加會議的全國人大代表、衡陽市人大代表胡友春當(dāng)場發(fā)難：“市政府去年財(cái)政收入有40多億，裝個(gè)表決器不難吧？花不了多少錢吧？”當(dāng)會議主持人表態(tài)“下次開會的時(shí)候，我們一定裝上表決器”，胡友春才表示滿意。

據(jù)報(bào)道，2006年1月，上海市、湖北省等地人代會上首次采用電子表決代替?zhèn)鹘y(tǒng)的舉手表決。2007年1月，福建省十屆人大五次會議通過議事規(guī)則，明確把電子表決作為會議主要表決方式。種種跡象表明，人大表決機(jī)制改革，已經(jīng)全面提速。

“未通過”案與程序民主產(chǎn)生了互動效應(yīng)，代表追求程序民主，而程序民主又助推“未通過”案不斷被復(fù)制。

“未通過”案的憲政價(jià)值

2001年，沈陽市中級法院工作報(bào)告“未通過”時(shí)，與會人員不知所措。在緊急情況下，主席團(tuán)成員轉(zhuǎn)身背對著500多名代表當(dāng)場開會研究應(yīng)對措施。最后作出決定：“閉會后，由市人大常委會繼續(xù)審議市中級人民法院報(bào)告，并將審議結(jié)果向下次人代會報(bào)告。”

兩個(gè)月后，沈陽市人大常委會在征求全國人大常委會和遼寧省人大常委會的指導(dǎo)意見后，召開常委會會議，作出一個(gè)載入憲政史冊的“開創(chuàng)性決定”：市中院2000年工作報(bào)告未獲通過已成為歷史，無需重新審議，應(yīng)召開沈陽市十二屆人大五次會議，聽取審議中院的整改情況和2001年的工作安排。8月9日，沈陽市人大重新審議后的《關(guān)于沈陽市中級人民法院整改情況和2001年工作安排的報(bào)告》獲得高票通過。

“沈陽模式”引起了高層的關(guān)注。沈陽市人大“二審”通過中級法院報(bào)告的第二天，當(dāng)時(shí)的全國人大常委會副秘書長周成奎曾率全國人大常委會調(diào)研組一行10人到達(dá)沈陽，與沈陽市部分人大代表探討沈陽中級法院事件引發(fā)的立法與監(jiān)督及今后此類事件如何處理等重大問題。

6年后，衡陽市人大常委會按照全國人大常委會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)的答復(fù)精神，處理類似事件時(shí)，基本依“沈陽模式”來“畫瓢”。

面對“未通過”案，地方人大、人大常委會也不再“手忙腳亂”，因?yàn)樗麄冊跉v練中打磨了一套“有條不紊”的處理辦法。

比如說，湖南省漣源市人大常委會規(guī)定，對“一府兩院”的工作報(bào)告和落實(shí)審議意見的整改報(bào)告，一旦出現(xiàn)40％的不滿意票，相關(guān)部門必須在下一次人大常委會會議上重新作出報(bào)告。如果兩次報(bào)告均出現(xiàn)“不滿意”的票決結(jié)果，人大常委會將責(zé)成該部門主要負(fù)責(zé)人作出書面檢查，甚至啟動質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等剛性監(jiān)督手段，追究有關(guān)人員的責(zé)任。這種處理被譽(yù)為“剛性機(jī)制”。

而海南省臨高縣人大常委會則規(guī)定，“未通過”后將再次審議，如果測評該項(xiàng)工作報(bào)告結(jié)果為“不滿意”，政府分管領(lǐng)導(dǎo)將被要求在縣人大常委會會議上作檢討。甘肅省臨夏縣人大常委會要求，“工作報(bào)告不被通過，匯報(bào)單位在下次常委會會議上重新匯報(bào)，直到滿意為止”。相對于漣源市的嚴(yán)厲問責(zé)機(jī)制，臨高縣、臨夏縣等地對“未通過”案的處理顯得“溫柔”一些，屬“柔性機(jī)制”。

這兩種機(jī)制的共同點(diǎn)在于：一是對專項(xiàng)工作報(bào)告引入表決機(jī)制，改變了以往“說了白說”的監(jiān)督疲軟狀態(tài)；二是確定反對票（不滿意票）過半、或過40%票數(shù)作為“未通過”的標(biāo)準(zhǔn)；三是“否決”后必須整改和重新報(bào)告。兩者只是對“二審”未通過的情形處置寬嚴(yán)有些差別。

“未通過”案在積累民主實(shí)證經(jīng)驗(yàn)，豐富憲政與人大制度資源的同時(shí)，讓“一府兩院”對人大負(fù)責(zé)的路徑更加清晰。憲法規(guī)定，“國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。”“一府兩院”向人大及其常委會報(bào)告工作，無疑是對人大負(fù)責(zé)的一條當(dāng)然路徑。正如一位人大代表所言，“未通過”不是為難被監(jiān)督機(jī)關(guān)，而是督促其改進(jìn)工作，讓人民滿意。

2006年12月，由中國人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心和北京市律師協(xié)會共同評出的“2006年度中國十大憲法事例”，鄭州市政府辦理看病難建議的專項(xiàng)工作報(bào)告未被通過事件位列其中。透過“未通過”案及社會的反響，可見公眾對人大果敢而理性的問責(zé)行為寄予了非常多的期待。

豐富制度資源的選擇

“未通過”案也給現(xiàn)行制度出了一道難題：人大否決被監(jiān)督機(jī)關(guān)的工作報(bào)告時(shí)，制度資源“捉襟見肘”。

多年來，圍繞人大監(jiān)督制度的完善，高層做了很多努力。據(jù)知情人士介紹，1990年完成的監(jiān)督法草案征求意見稿，在聽取工作報(bào)告方面，曾規(guī)定工作報(bào)告兩次不被通過，“一府兩院”領(lǐng)導(dǎo)人就應(yīng)向人大常委會提出辭職。

2002年8月底，首次提交審議的監(jiān)督法草案曾規(guī)定，“縣級以上各級人民代表大會未批準(zhǔn)工作報(bào)告的，可以由大會主席團(tuán)提出處理意見，提請大會決定。”草案中還規(guī)定，“工作報(bào)告未被批準(zhǔn)的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會應(yīng)當(dāng)于兩個(gè)月內(nèi)舉行會議，聽取和審議提出報(bào)告的機(jī)關(guān)根據(jù)代表審議意見再作的報(bào)告”。

但是，2006年8月通過的監(jiān)督法卻沒有工作報(bào)告“未通過”的規(guī)定。監(jiān)督法沒有涉及工作報(bào)告“未通過”的條款。據(jù)悉，高層考慮的是監(jiān)督的規(guī)范與穩(wěn)健，從另一個(gè)層面講，法律的“真空”導(dǎo)致“未通過”案處理棘手的同時(shí)，也為地方人大常委會的進(jìn)一步探索提供了空間。可以預(yù)見，在監(jiān)督實(shí)踐積累到一定的程度時(shí)，對“一府兩院”報(bào)告“未通過”的處理程序，相關(guān)法律會作出更加規(guī)范而成熟的回應(yīng)。

從更深層次來說，“未通過”案還涉及相應(yīng)的責(zé)任承擔(dān)問題。全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會委員應(yīng)松年認(rèn)為，“人大代表否決被監(jiān)督對象的工作報(bào)告，是因?yàn)閷λ麄兊墓ぷ鞑粷M意，不是因?yàn)楣ぷ鲌?bào)告的文字不夠漂亮或作報(bào)告的人口才不好。”在他看來，如果被監(jiān)督機(jī)關(guān)的工作報(bào)告沒有被通過，應(yīng)該立即成立“特定問題調(diào)查委員會”，啟動調(diào)查程序，要弄清為什么報(bào)告沒有被通過，原因是什么，應(yīng)該怎么改正。如果是領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)該引咎辭職。

有人指出，從一般意義上來看，如果工作報(bào)告沒有被人大通過，則意味報(bào)告機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。否則，人大的表決就如“橡皮圖章”。但究竟是承擔(dān)法律責(zé)任，還是政治責(zé)任；由主要領(lǐng)導(dǎo)，還是領(lǐng)導(dǎo)班子承擔(dān)責(zé)任，在民主、法治向前推進(jìn)的過程中，這些問題還有待實(shí)踐的解答。