和諧社會中失地農(nóng)民法律權(quán)益保護之探討

　　摘要：和諧社會建設(shè)的成功與否、依法治國方略的能否實現(xiàn)，這要求國家關(guān)注農(nóng)村、關(guān)注農(nóng)民，尤其是重視失地農(nóng)民權(quán)益的法律保護問題。目前農(nóng)村土地在征地過程中，失地農(nóng)民的許多合法權(quán)益受到侵犯，從而導(dǎo)致社會矛盾日漸突出。為了繼續(xù)順利推進城鎮(zhèn)化，同時又維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，必須完善土地征收的法律規(guī)范，以實現(xiàn)社會的和諧發(fā)展。
　　關(guān)鍵詞：土地征收；失地農(nóng)民權(quán)益；法律保護；和諧社會
　　
　　近年來，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，農(nóng)村的土地被大幅度被征用。然而在土地征收中，失地農(nóng)民的許多合法權(quán)益沒有得到很好的保護，一些失地農(nóng)民已成為種田無地、就業(yè)無崗、低保無份的“三無農(nóng)民”，從而導(dǎo)致社會矛盾日漸突出。如何來保障他們的合法權(quán)益，是一個值得思考的理論問題和現(xiàn)實問題；也關(guān)系到我國和諧社會建設(shè)的成功與否和依法治國方略的能否實現(xiàn)。
　　
　　一、失地農(nóng)民法律權(quán)益保護的理論思考——基于和諧社會和法治的視角
　　
　　如何保護失地農(nóng)民的合法權(quán)益并解決好失地農(nóng)民的就業(yè)和生活問題，這是全社會都非常關(guān)注的熱點問題。筆者認為，應(yīng)該貫徹和諧社會和依法治國的原則，以維護法的實質(zhì)正義為目的，以保護弱者的利益為根本，在公平、公正的立場上，切實解決好農(nóng)村土地征收中所涉及的農(nóng)民權(quán)益的法律保護問題，這樣才能維護好農(nóng)民的合法權(quán)益，維護社會的穩(wěn)定。
　　
　　（一）和諧社會與失地農(nóng)民權(quán)益法律保護
　　和諧社會是社會關(guān)系得到全面有效調(diào)整，人與人之間和諧相處的社會。要把我國建設(shè)成和諧的社會主義社會，就必須認識到：我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民占全國人口的絕大多數(shù)。農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題是我國社會主義和諧社會建設(shè)中的一個重要而又突出的問題。沒有農(nóng)村的現(xiàn)代化就沒有全國的現(xiàn)代化；沒有農(nóng)民的小康就沒有全國人民的小康；沒有農(nóng)村的和諧、穩(wěn)定就沒有全社會的和諧、穩(wěn)定。必須高度重視“三農(nóng)”問題，解決好農(nóng)民的生存與發(fā)展過程中的種種難題。然而，目前農(nóng)村土地征收中出現(xiàn)的侵犯農(nóng)民合法權(quán)益的現(xiàn)象與我國和諧社會的建設(shè)格格不入，必須對失地農(nóng)民的合法權(quán)益給予切實關(guān)注，充分維護好作為弱者的農(nóng)民的合法權(quán)益，使他們失地后仍然能得到更好的生存和發(fā)展。只有這樣，我國和諧社會建設(shè)才能得到更好的發(fā)展，人們才能過上幸福安定的生活。也就是說，失地農(nóng)民合法權(quán)益得到法律保護是和諧社會的內(nèi)在要求。
　　
　　（二）依法治國與失地農(nóng)民權(quán)益法律保護
　　民主法治是和諧社會的基本特征之一，法治建設(shè)與和諧社會構(gòu)建具有內(nèi)在的高度統(tǒng)一性。現(xiàn)代社會中，法律及其調(diào)整機制已經(jīng)成為社會調(diào)整的主要手段，依法治國，建設(shè)社會主義法制國家，已成為人們的共識。法對社會的調(diào)整，主要是調(diào)和社會各種沖突的利益，對社會機體的疾病進行治療，進而保證社會秩序得以確立和維護。我國已經(jīng)把依法治國寫入憲法，建設(shè)社會主義法制國家已成為我國人民的追求。然而，在我國農(nóng)村土地征收中卻大量出現(xiàn)違反法律，損害農(nóng)民合法權(quán)益的現(xiàn)象。如以低價征用農(nóng)民的土地，安置失地農(nóng)民不到位，補償方式單一，甚至地方政府截留、挪用、拖欠征地費。農(nóng)民作為弱者的利益得不到法律的保護，這違背了法的宗旨在于保護弱者這一精髓，也違背了法的實質(zhì)正義。這與我國依法治國方略的實施很不相稱。只有依靠理性法律制度對社會關(guān)系的調(diào)整，確立實質(zhì)法治，才能構(gòu)建和諧社會。只有依法處理各種農(nóng)村土地征收中涉及農(nóng)民權(quán)益的問題，才能充分而又平等地保障和實現(xiàn)農(nóng)民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)。也就是說，失地農(nóng)民合法權(quán)益得到法律保護是依法治國的必然要求。
　　
　　二、我國失地農(nóng)民法律權(quán)益保護的不足
　　
　　（一）農(nóng)村土地征收中的“公共利益需要”界定不明，使得農(nóng)民失去土地的隨意性過大
　　我國《憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用并給予補償。”2004年新修正的《土地管理法》第2條第4款也作了同樣的規(guī)定。這些規(guī)定都強調(diào)了征收的前提必須是為“社會公共利益的需要”。但是，在實際土地征收中，“公共利益需要”缺乏明確界定。現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”，從而在導(dǎo)致在實際操作中，國家機關(guān)以“公共利益需要”作為不當(dāng)征地的最好理由，把公共利益的外延到所有經(jīng)濟建設(shè)，把所有市場主體的商業(yè)投資亦視為公共利益的需要，從而頻繁使用征收手段。事實上，土地被征收后，由哪些具體的建設(shè)項目來使用被征之地具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰使用，這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。正是由于農(nóng)村土地征收的“公共利益需要”界定不明，導(dǎo)致農(nóng)民失去土地的隨意性過大，出現(xiàn)農(nóng)民本不應(yīng)該失去土地卻失去土地的情形；也導(dǎo)致土地征收中出現(xiàn)不規(guī)范的情形增多，進而損害了農(nóng)民的合法權(quán)益。
　　
9khodct/dJ1jPMx6EKF0Ng==　　（二）農(nóng)村土地征收的法律規(guī)范滯后，農(nóng)民的合法權(quán)益得不到有效法律保護
　　第一，土地產(chǎn)權(quán)法律制度的不足。首先，土地所有權(quán)行使主體法律界定不明。我國土地法規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有，農(nóng)民不是農(nóng)村土地權(quán)益的主體，但是對于誰來代表農(nóng)民擁有這些土地所有權(quán)，誰來行使、如何行使這些土地所有權(quán)，卻沒有明確的法律規(guī)定，也沒有明確的程序。其次，集體土地所有權(quán)權(quán)能的不完全性。《民法通則》規(guī)定：“財產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對自己的財產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。”對照所有權(quán)的四大權(quán)能，我們發(fā)現(xiàn)集體土地所有權(quán)的權(quán)能是不完整的，受到很大的限制。土地處置權(quán)自始至終沒有賦予農(nóng)民。由于農(nóng)民沒有完整的土地產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)在土地流轉(zhuǎn)時受到嚴格約束和限制，其財產(chǎn)權(quán)益得不到保障。
　　第二，土地補償標準極不合理，補償費過低且理論依據(jù)不足。《土地管理法》規(guī)定：征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍。現(xiàn)行土地征收的補償原則只是按照原用途原產(chǎn)值進行適當(dāng)補償，目的是“使需要安置的農(nóng)民保持原有的生活水平”。這種規(guī)定并沒有考慮土地本身的價值，也不考慮土地征收后地價的上漲，沒有將土地作為資產(chǎn)處理，不符合政治經(jīng)濟學(xué)原理：級差地租由土地肥沃程度、地理位置、勞動生產(chǎn)率等幾個因素決定，平均年產(chǎn)值反映了土地的肥沃程度，但是對于士地的地理位置、勞動生產(chǎn)率都不能明確反映。
　　
　　（三）土地征收法律程序不完善
　　土地征收法律程序不完善主要包括兩個方面：一是缺少對行政機關(guān)的監(jiān)督機制，缺少被征收人參與程序。在我國，行政機關(guān)既是土地征收的決定者，亦是執(zhí)行者，處于絕對優(yōu)勢地位。在征與不征的問題上，農(nóng)民沒有談判權(quán)、抗辯權(quán)、拒絕權(quán)。也就是說，他們是集體土地征收行為的行政相對人，對自身權(quán)利被公權(quán)力剝奪的決策過程并不知情，也沒有參與。由于在土地征收程序上缺乏有效的監(jiān)督機制，很多時候便會出現(xiàn)政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉(zhuǎn)讓土地和越權(quán)審批，或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的現(xiàn)象。二是土地征收程序中對被征收者的司法保護不足，缺乏救濟程序。從我國情況來看，對于征收批準決定的可訴性，過去一直被理論界所忽視，理論界認為，由于法律規(guī)定國家征收土地時承擔(dān)的是補償責(zé)任，不是賠償責(zé)任，不具有可訴性。司法部門對理論界的這種認識表示認同，表現(xiàn)在人民法院在受案上一直把征收批準的決定的起訴拒之門外。
　　
　　三、完善失地農(nóng)民法律權(quán)益保護的建議
　　
　　（一）嚴格政府責(zé)任并促進土地進入土地使用權(quán)市場進行交易
　　
　　近現(xiàn)代法治的實質(zhì)和精義在于控權(quán)，即強調(diào)權(quán)力在形式和實質(zhì)上的合法性。應(yīng)具體列舉公共利益所包括的范圍：國家投資的各類重點建設(shè)項目，以及直接滿足公共利益需要并列入國家計劃的集資建設(shè)項目；能源、交通、供電、供水、供暖等公用事業(yè)和其他市政建設(shè)項目；國防事業(yè)；教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境保護、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護等社會福利事業(yè)；各級國家機關(guān)建筑用地。國家進行土地征收應(yīng)僅限于公共利益需要這一理由。但也要認識到，屬于“公共利益需要”的情形在社會生活中是無法列舉完畢的，這就導(dǎo)致很難避免打著“公共利益需要”的牌子為“非公共利益”目的征地，或者，先以“公共利益需要”用途征收，而后改變用途。因此，還應(yīng)有相應(yīng)的行政監(jiān)督機制來配套。
　　
　　（二）改革土地產(chǎn)權(quán)制度，明確農(nóng)民集體土地所有權(quán)的主體地位
　　土地產(chǎn)權(quán)主體，即土地歸屬，是土地產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)和核心。我國現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村土地除法律規(guī)定屬于國家所有以外歸農(nóng)民集體所有。這種土地集體產(chǎn)權(quán)實際上是個籠統(tǒng)的概念，不能使農(nóng)民成為法律意義上的市場主體，出現(xiàn)了多元主體并存的局面。按照《土地管理法》第10條的規(guī)定，“集體”可以是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組三級，在不同程度上它們都是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的所有者代表，這必然造成征地行為發(fā)生時多元利益主體為爭奪所有權(quán)而發(fā)生沖突，并可能損害農(nóng)民利益，在實踐中往往成為基層政府增加農(nóng)民負擔(dān)、侵犯農(nóng)民權(quán)益的依據(jù)。
　　權(quán)利界定是土地產(chǎn)權(quán)交易的基本前提，也是權(quán)利人獲得利益的基本前提。通過修改相關(guān)法律，給農(nóng)民和國有土地擁有者以及城市其它土地擁有者同等的權(quán)利，明確規(guī)定農(nóng)民集體土地是不可侵犯的財產(chǎn)，強化農(nóng)民對土地的所有權(quán)和處置權(quán)，只有這樣才能使農(nóng)民的土地權(quán)益從根本上得到保障。
　　
　　（三）明確土地征收的法律補償標準
　　關(guān)于補償標準的計算，這是爭論最為激烈的地方。主要有兩種代表性觀點，第一種是主張區(qū)分被征土地是公益性用地還是非公益性用地。對非公益性用途的征地采用市場價格進行“征購”，對公益性用途的征地仍采用現(xiàn)有補償標準（可有所提高）；第二種是采用市場價格來進行補償，不區(qū)分是否是公益性用地。第一種觀點仍有犧牲農(nóng)民利益之嫌，冠冕堂皇但卻無法掩蓋事實的不公。筆者贊同第二種觀點。我國應(yīng)確立以市場定價為主的補償標準，避免土地征收補償與開發(fā)土地增值出現(xiàn)巨大利潤“剪刀差”，以及由此引發(fā)的征收中濫用職權(quán)現(xiàn)象。由于我國目前依然實行的是國家壟斷土地一級市場和嚴格控制土地二級市場，無法實現(xiàn)土地的自由流轉(zhuǎn)。因此，首先應(yīng)對土地實行定級估價，通過土地評估事務(wù)所等市場中介機構(gòu)的綜合評估，根據(jù)地塊所處位置、供求情況、基礎(chǔ)設(shè)施條件及相同水平地塊的使用權(quán)出讓價格等因素，得出土地的參考價格。只有按市場價格對農(nóng)民土地進行補償，才能合理公正地保障失地農(nóng)民的利益，讓農(nóng)民失地不失利。
　　
　　（四）嚴格土地行政征收的法律程序
　　首先，應(yīng)建立和完善行政征收合法性調(diào)查、審批和監(jiān)督程序。在行政主體遞交行政征收方案后，主管部門依法對行政征收土地方案的合法性進行調(diào)查，如是否符合公共利益的需要，是否有通過市場化運作等獲得土地的其它途徑，嚴格在審批的范圍內(nèi)進行土地征收，杜絕少征多占、濫征濫用等違法行為的發(fā)生。其次，建立和完善土地征用的聽證制度。聽證制度是保障相對人重大利益不受非法侵害的程序制度。它要求土地征用利害關(guān)系人要參與土地征用決策，土地征用主體必須認真聽取相對人的意見和建議，對行政相對人提出的針對土地征用有關(guān)的問題給予合法合理的解答，否則主管部門有權(quán)否決土地征收主體的征用方案。
　　
　　參考文獻：
　　1、陳小君等.農(nóng)村土地法律制度研究——田野調(diào)查解讀[M].中國政法大學(xué)