剔除“皇糧國稅”的概念

　　趙國君：您最近好像在研究皇權專制制度與國家征稅之間的關系問題，是吧？那么，什么是皇權專制呢？
　　李煒光：皇權專制始終是中國傳統政治制度的核心，是自秦始皇確立“天下事無大小皆決于上”的統治原則以后形成的。這以后至宋、明、清前期，皇權專制制度逐漸成熟和自我完善，并形成一種具有強烈中國特質的制度文化。它具備一切專制制度的基本特征，只是把它們更加推向極端：完全集中于皇帝個人的、強有力的、壓倒一切的政治權力和權力運作，不接受用法律限定的權力，反對權力分散，其一切政治主張幾乎都是從皇帝自身及其所領導的最高統治集團的需要出發，代表的是“絕對皇權專制”、“普遍奴隸制”、“軍事官僚專權”的政治力量，維護的是皇帝的私利和官僚系統的既得利益。
　　趙國君：這樣一個制度對中國社會的影響如何呢？
　　李煒光：皇權神授，皇權無限，皇權完美無缺，皇權“神圣不可侵犯”，是中國皇權專制文化規定的不可質疑的價值觀。在中國，一直沒有出現一個類似于基督教教會的精神與權力體系，以便對君權進行任何有效的制約與均衡。在皇權專制制度下，皇帝本人就是權力的源泉，政權運用的最后的決定權操在皇帝一人手上，而且這種權力不允許任何法律及制度對其加以束縛和制約。在皇權專制制度下，民眾以至士大夫階層都失去了人身自由，也不再擁有任何政治、經濟權利，人們統統成為皇帝的徹頭徹尾的奴隸。整個國家，除了皇帝自己，沒有一個人具有獨立意志。在皇權專制制度下，思想文化處于被禁錮的狀態，人們的精神活動被扼殺、被愚弄，民眾長期被置于貧困和愚昧的境地。一旦有人敢于對帝王權力提出質疑，便會立即遭致殺戮，這就從根本上斷絕了這個民族一切文化、制度創新的可能性。或者說，皇權專制制度使得中國古代社會走上了一條毫無生機的絕路。
　　在人類歷史上，包括皇權專制在內的一切專制制度，往往確實能夠暫時地制造一個和平的社會環境，能夠充分利用國家政權的力量，使社會資源能夠迅速、及時、有效地集中于政府手中，由政府集中配置以實現經濟增長。但專制政體也有明顯的弊病，其權力不受約束的弱點會給經濟發展帶來強大的副作用，如經濟結構失調、政治腐敗叢生、社會資源利用的低效和大量浪費、市場缺乏公正性、社會成員貧富兩極分化等。或者說，專制的高壓統治并非能永遠消除各種不安定因素，相反，它經常制造出一些新的社會不安定因素。中國的皇權專制在這些方面做的只是更加過分而已。
　　
　　趙國君：“皇糧國稅”也就是打這兒來的吧？
　　李煒光：是的。由于君主和官僚權力呈現一元化、絕對化的態勢，整個社會缺乏有組織的力量對之實施制約和監督，其結果必然導致皇權專制國家可以暢行無阻地通過行政、司法、軍事機構和各級官吏直接實施對農民的政治統治、賦稅徭役征發、法律制裁乃至軍事鎮壓。中國民間一向把農民向政府繳納賦稅稱作“完納皇糧”就準確地揭示了問題的實質。這與中世紀歐洲的情況是完全不同的。中世紀歐洲封建制度是一種貴族領主制，著重地方分權。在這種制度下，國王是封建等級的頂點，是領主們的共主。國王與農奴不發生直接的關系，征收賦稅是通過領主這個中間環節進行的，王室責成領主向國王繳納賦稅和貢納，其采邑內部的處理，由他們自行裁奪。這是因為，歐洲封建國家的法律規定農奴隸屬于領主，領主對農奴擁有直接的政治統治權、經濟剝削權以及司法審判權。在中世紀西方農民（農奴）的心目中，真正的對立面是領主和收稅官吏，并不十分痛恨國王。中國的情況則正好相反。秦以后，中國的中層階級——政府與小農之間的緩沖地帶便被消滅了，皇權專制的封建國家與農民階級處于直接對立的狀態。黃仁宇先生曾形象地把這種社會結構稱為“潛水艇夾肉面包”（submarne sandwich）。“上面是一塊長面包，大而無當，此即是文官集團。下面也是一塊長面包，大而無當，此即是成千上萬的農民，其組織以淳樸雷同為主。中層機構簡單……上下的聯系，倚靠科舉制度”。他指出：“中國的傳統是皇帝派遣官僚到各處向全民抽稅，我們稱之為‘官僚主義’（bureaucratism），這是一種中央集權的特殊辦法。”
　　皇權專制政治制度的建立與鞏固，與皇權專制國家的賦稅征收有著內在的、必然的聯系，或者說，皇權專制國家的賦稅征收從一個重要的側面折射出皇權專制制度的本質。而揭示這個本質與內涵對于當代中國推進政治文明建設，鑄造屬于自己的新文明具有深刻的現實意義。我是這樣認為的。
　　趙國君：說起義務的稅收觀，其實是有傳統的，我們幾千年來的觀念不都就是“皇糧國稅，不交有罪”嗎？
　　李煒光：在皇權專制與農民的對立關系中，農民直接面對的是打著皇帝的旗號、代表專制皇權的各級官吏，處于絕對的劣勢地位，農民從來就只有義務而沒有任何權利，只能“聽天由命”。皇權專制社會也沒有任何一種力量處于政府和農民之間起一種“緩沖”作用，或者有某種法律可以起到保護小農利益的作用（如西方社會約翰王時代的“大憲章”）。這種沒有“剎車裝置”的制度嚴重破壞了社會再生產過程，構成對小農經濟的一種極度的殺傷。
　　由于中國皇權專制制度的行政權力不經過任何緩沖地帶直達普通農戶，中國皇權專制社會的賦稅便也不必以基層行政單位，如莊園、村為單位，而是以戶為單位征收，這是理解中國皇權專制的政治制度和財政專制體制的關鍵。黃仁宇先生對此解釋說：“這也就是說大部分稅收都是直接稅，既不像封建制度一樣由諸侯附庸進貢的方式支持皇室，也不像現代政府一樣以公司所得稅、間接稅、累進稅作收入的大宗。向中央政府直接供應人力物力的負擔的乃是全部平民。這種特點，也是中國歷史上頂有決定性的因素之一。……現在看來，這種措施是最近幾百年來最能妨礙中國進步的一大主因。”
　　趙國君：“政府直接面對農戶”，皇權真是一竿子插到底了，這種體制下的稅，老百姓哪有說話的份兒啊？
　　李煒光：在中國，賦稅問題從來都首先是政治問題，其次才是經濟問題。在皇權專制的高壓統治下，各級官吏打著“圣旨”、“上諭”的旗號“暢行無阻”地征稅，征收多少全憑一時一地的需要，全然不顧農民的承受能力，對納稅農民亦不承擔任何法律和道義上的責任。征稅的目的十分明確，就是維護皇權專制制度。所以，皇權專制下的賦稅征收實際上是毫無限制和毫無限度的，如北宋時期“中書管民，樞密管兵，三司主財，所有重要的數字已經不能對照，而下面則是億萬不識字的農民，社會上又缺乏普遍的中層機構”，形成一種扁平式的、依靠從上至下施加壓力的、“完成政治任務”式的征收，造成賦稅征收極強的隨意性。
　　《宋史·食貨志》稱：宋代田賦征收“既以絹折錢，又以錢折麥，以錢較絹，錢倍于絹；以錢較麥，麥倍于錢。輾轉增加，民無所訴”，就是征稅權毫無限制的結果。明代稅制規定，納稅人須將所繳稅糧運送至指定地點、指定倉庫，目的地有的遠至千里之外，“因之計及運費及加耗‘米一石’，實質上因時不同，因地不同，其價值千差萬別。有時也可以折布折銀，其折換率不因時價而高低，而系由政府憑己意而增減”，都是這種隨意性的反映。
　　趙國君：民生之苦，盡在官府！
　　李煒光：是啊，中國歷史上爆發過千百次農民起義，就其整體性質而言，沒有一次不是“民”反抗“官”的斗爭，用譚嗣同的話說，是人民“苦于君官，鋌而走險”，用中國幾乎盡人皆知的話說就是“官逼民反”。人民革命的鋒芒，都是對著皇權專制政府的。教科書上所謂“農民反抗地主”的結論，不過是學舌者的以訛傳訛，始作俑者的想當然而已。在中國，農民與地主之間幾乎從來沒有發生過哪怕是一場像樣的戰爭，而“官逼民反”卻比比皆是，這正是在“國”與“家”之間缺少一個緩沖地帶所造成的。
　　
　　我們知道，中國的經濟結構是分散經營、“男耕女織”的自然經濟為主體成分。自然經濟與皇權專制相結合，這樣的體制下，總是有這樣一條規律在起作用：如果農民有一塊穩定的土地可做生活資料的來源，他決不會造反；如果他失去了小塊耕地，不得不去為人作佃，交納高額地租，他決不會造反；如果他佃戶也做不成，那他會逃荒要飯，半饑半飽只要能維持生存，他也不會造反。但如果一切機會都沒有了，再下去就是死路一條了，那他也就只有“揭竿而起”了。造反是死，餓死也是死，既然都是死，不如起來革命，也許能闖出一條活路來。這樣，連最分散和最難以團結一致的農民階級都組成起義大軍與政府作對，這樣的政府還能生存下去嗎？所以，中國歷史上一次次地爆發全國性的反抗苛捐雜稅、要求均平賦稅負擔的農民起義（只要皇權專制社會存在，這種農民的反抗斗爭就不會終止），一次次地改朝換代，形成一個循環往復的怪圈，而且中國皇權專制社會始終沒有能夠依靠自己的力量走出這個怪圈。
　　顯然，人們以往習慣用“封建主義”來概括中國皇權社會的性質是不恰當的，如黃仁宇先生所說：“有些歷史學家把中國兩千多年來的君主專制，解釋成為一個‘封建社會’，極不合理。”馬克思曾指出，封建社會是一種政治性的等級社會，中國的中間階級被消滅了，所以不是這樣的社會。直至十九世紀末西風東漸之前，中國也從來沒有作為地租剝削者意義上的“地主”概念，中國人觀察自己的社會分層，也從未將“地主”與“農民”作為基本范疇，而是區分為“官”與“民”（又分為士、農、工、商，所謂“四民”也）。中國也從沒有爆發過一場像樣的農民反抗地主階級的戰爭。顯然，無論從哪個方面說，秦以后的制度演變都不具備“封建社會”的特質，用“地主”和“農民”的對立解釋不了中國皇權專制下的基本社會分野，國家政治資源及物質財富的分配的決定性力量從來都是皇權，而不是其他。所以，在中國，秦朝以降并不存在什么“封建主義”，而是徹頭徹尾的“皇權專制主義”。李慎之先生為它“杜撰”了一個英文名詞，叫做emperorism。在對社會實施統治方面，中國的皇權專制較之西方的封建制度更為嚴密、更為強化，也更為殘酷，這從以上我們對中國社會賦稅征收過程的分析可以清楚地觀察出來。而專制制度的必然結果，就是無限政府的形成。由于國家政治權力在規模、職能、權力和行為方式上得不到來自法律和社會的任何有實質效力的限制與監督，呈無限擴展的趨勢，久而久之，這個國家的民眾和社會就逐漸失去了自主管理的意識和能力。人們再也沒有能力甚至不會想到去抵制政府對社會、對私人領域的任意干預了，也不會有意識和有組織地抵制國家的橫征暴斂行為，因為這是不可能做到的。也就是說，人民不得不完全放棄對政府的權力，或者說，他們的權力已經被專制制度完全剝奪了。
　　毫無疑問，中國皇權專制社會的政府就是一種典型的無限政府。皇權專制的政治結構意味著皇帝擁有一種不受限制的權力建立一個龐大的行政體系，包括眾多的行政機構、專職官吏和職業軍人，以充分體現皇權的威嚴和實現高度控制整個社會的需要。
　　趙國君：一個無限權力的皇帝，一個龐大的官僚體系，其實不過是皇帝的雇傭兵或助手而已，也就是一張張伸向民間貪婪而蠻橫的嘴，來勢洶洶，咄咄逼人，誰來限制？
　　李煒光：其實，為了維持龐大的宗法和官僚體系內的平衡，皇權專制制度在其自我調整空間比較充裕的時候，也會對自身過分專制化的趨向加以一定抑制，有一些對君主權力的法定限制手段，如議、封駁、臺諫制度等。但這種對自身過分專制的自我抑制實際上是失靈的，只能局限在極其有限的范圍之內，皇權的專制性不僅不可能從根本上鏟除，相反會隨著自身邏輯規定的方向惡性發展。
　　由于政府的無限擴展和官本位文化的蔓延，社會中幾乎一切事情都是“官”說了算，腐敗便不可抑制了。人類歷史無情地表明，盡管各種類型的社會中都不同程度地存在腐敗現象，但只有無限政府下的腐敗最為嚴重，是一種不可避免的、不可抑制的腐敗。在這樣的社會中，官員們關心的，已經不再是什么公共事務或公益事業，而是如何保護自己的職位和利益，如何繼續“往上爬”。即使他去做某件對社會有益的事情，首先也是對他的“烏紗帽”負責；而他的上級在對他提出工作要求時也動輒以官職相威脅，官的需要第一，官的利益第一，官的權威第一，這就必然走上一條無限政府的路徑，并且不可逆轉地沿著其特定的路徑繼續演化下去。
　　趙國君：這么說，皇權專制的社會必然是機構膨脹、冗員繁多了，進而效率低下，腐敗橫行了？
　　李煒光：就是啊，在皇權專制社會中，整個社會不得不用有限的資源來養活一個職能上越來越不受限制、規模上越來越龐大的政府，這個無限擴張的政府對資源巨大的和無益的耗費，會8398622ae8d0d57607485a2082307a53帶來大量的失業人口和貧富分化的社會結構，而不良的經濟狀況最終會妨礙、損害社會經濟的正常發展。
　　作為皇權專制社會里生活的個人來說，當一名政府官員比從事任何職業都要來得穩妥可靠時，人們便會想盡辦法擠入官員的行列，“居其官不知其職者十常八九”，“一職數官，一官數職”。文人讀書目的是做官，商人經商賺錢是為了捐官，小官鉆營取巧是為了做更大的官，人們活著就是為了做官，就必須一生圍著官轉來轉去，由此形成全民性的“官文化”。不管是哪個民族，官文化一旦形成，是很難再用別的文化取代的。
　　趙國君：難怪官本位的思想這樣根深蒂固！
　　李煒光：無限政府最明顯的外在特征是機構膨脹、官員冗多，其飛快發展的趨勢，使得任何改革措施都變得無濟于事，最終成為社會和人民的一項無法擺脫更無法承受的負擔。為了鞏固皇權專制，歷代王朝不斷地分散削弱各級官僚機構的事權，使之上下相制，內外相維，疊床架屋，官僚機構和官僚隊伍的規模因而越來越龐大，以至于達到無法控制的程度。宋英宗高皇后曾驚嘆：“官冗之患，所從來尚矣。”需要指出的是，這里所說的“官冗”絕非某一王朝的特殊現象，而是皇權專制制度的通病！
　　隨著政府機構和官員的激增，官俸便成為歷代財政數一數二的大項開支。但問題是，這樣一個龐大的并且越來越龐大的政府卻是建立在低下的社會生產力發展水平和脆弱的小農經濟基礎之上的。用胡如雷先生的話說：高度集中的皇權專制制度以及這種制度所制造的龐大的政府“就好像一個還沒有成年而且身體羸弱的人勉強穿上了一套不勝負擔的鎧甲”，表現出政治上的高度集中與經濟上的極端落后分散這一對中國皇權專制社會永遠無法調和的矛盾。
　　政治上的集中要求有大量的官員和軍隊為之服務，經濟上就必然要求有大量的財政經費以供其消費，而自給自足的和脆弱的小農經濟卻難以承受如此沉重的負擔，如果這時候皇帝的征稅權能夠得到一定程度的限制，事情也許還不會發展到不可收拾的地步，可是與西方的王權相比，偏偏中國皇帝的權力是無限的，他所建立和以他為總代表的政府是“無限”的，這個政府所擁有的征稅權也是“無限”的，任何一種社會力量都沒有可能對他進行哪怕一點點的制約。于是，賦稅、徭役的征收便越征越多，越征越重，就像一輛因失控而狂奔不止的馬車，不到造成嚴重破壞的程度和受到外力的強力制止停不下來。皇權專制制度對于農民及其一切財產予奪生殺的“天然權力”在唐宋以后發展到赤裸裸的程度：毫無限制的權力體制通過賦稅、稅外加稅、費外加費等名目，不斷加重對農民的掠奪，通過五花八門、無奇不有的方式直接牟取暴利，如：通過“鼠雀耗”、“火耗”之類荒唐的名目進行公開掠奪，利用禁榷制度和壟斷權如鹽、茶、酒、醋課（專賣）等暗中掠奪，利用采辦、進御、上供、采造、織造、采木等機會無償征調和占有農民財富，占據通衢要道開設“皇店”和權貴的“家店”、“官店”以獲取暴利，等等，于是賦稅就越發像一個人間的怪物，成為殘害人民、破壞社會再生產能力、導致財政危機和政治危機、引發周期性社會動蕩的根本因素。
　　
　　趙國君：統治者們難道不想“自救”嗎？
　　李煒光：問得好！當農民忍無可忍，社會面臨動蕩、戰亂的危機時，統治者不得不進行某種“自救”性質的改革運動，但由于整個官僚機器上上下下都“搭”著皇權專制制度的“便車”，官員們不論職位大小都有自己的利益與這個制度牢牢地“栓”在一起，所以這樣的改革也就只能在保持已有的稅、費征收總額的前提下進行，也就是說，無論怎么改革，農民總的賦稅負擔是既定的，得不到任何減輕，成為滿足權力階層最大利益的工具和犧牲品。
　　從農民的角度來說，由于始終被皇權專制制度壓在社會的最底層，他們早已吃夠了“旬輸月送無休息”的苦頭，現在能夠在重稅、重役的壓迫下喘一口氣，因此還是歡迎統治者的某種“改革”措施的，社會秩序甚至可能由此暫時安定下來。但問題是，在皇權專制的無限政府的強力沖擊之下，“改革”的那一條脆弱的“防線”根本無法阻擋“正稅”之外再次出現新的雜稅浪潮，在正稅、雜稅和不知什么名目的稅、費的強力沖擊之下，農民哪里還有生路？于是，新的農民革命就又在醞釀之中了，它標志著中國皇權專制和財政專制制度在越來越走向極端的同時也越來越走向滅亡，最后，整個社會無可逃遁地墜入滅頂的深淵。
　　趙國君：西歐封建制形態對稅的重要作用是什么？
　　李煒光：西歐封建時代和近代西方社會對王權的制約主要表現在對君主征稅權和預算權的制約上。在英國議會制度確立之前，賦稅征收已形成事先征求王國社團意見的原則。１２１５年《大憲章》特別強調了這一原則。為了確保《大憲章》的貫徹實施，英國議會又于１２９７年迫使愛德華一世簽署了《大憲章確認令》，規定“如無全國公眾之同意并為了王國之共同利益，除了古代應交納協助金外，將不再征收協助金、稅金等”。十三世紀末，英國就出現了下議院，此后，治稅權、預算權便牢牢地掌握在議會手中了。法國賦稅也必須經議會的批準方能征收。腓力六世于1338年簽署文件，規定“除非有緊急需要，而且經過各等級人民同意，國王無權征收任何新稅”。
　　到了專制王權時期，君主的征稅權雖然明顯強于此前的國王們，但這種權力仍受到各種形式的制約，其中主要是來自地方村鎮居民的抗稅運動。英國革命、法國革命都是從抗稅開始的，西方國家的憲政制度從醞釀到形成，無不是以治稅權、預算權和財產權的爭奪為進步動力的。
　　而中國在皇權統治下，整個社會缺乏中間力量和體制內部對皇權及其賦稅體制的有效制約，人民承擔的賦稅名目和數量，必然隨著龐大無比的官僚機構體系的無止境的擴張而無限遞增，特別是各種非法加征的苛捐雜稅常常以“變法”的名義走向合法化，走向重稅和竭澤而漁是不可逆轉的必然趨勢，這就是秦暉先生所說的“黃宗羲定律”。
　　趙國君：可怕的就是這種治亂循環。
　　李煒光：可以肯定地說，皇權專制為秦以后中國政治與財政制度的演變預設了極為危險的模式和自我毀滅的“路徑”。對于后人來說，歷史的環境和具體的事件可能變更，但是只要是皇權專制的基本制度和文化不改變，無限政府的趨勢就不可避免，為維持無限政府的生存苛捐雜稅就會層出不窮，致命的財政危機和政治危機就肯定會出現。這是歷史告訴我們的一個深刻的道理，不可小覷。
　　現在，雖然皇權專制已經退出歷史舞臺，但一些根深蒂固的傳統習慣勢力卻還依然活躍在我們的生活中，令人無法不感到憂慮。
　　趙國君：我們的農業稅免除后，許多人說：幾千年的皇糧國稅走到了終點。
　　李煒光：一定要破除“皇糧國稅”的觀念！
　　經過三十年的改革開放，我國中央政府權力過于集中的“老大難”問題得到了一定程度的緩解，但仍明顯地存在著政府規模過大、官員過多、財政的緊運行狀態，所謂經濟運行出現輕度衰退時只能“增支”、不能“減收”，不得不繼續強調稅收的“剛性”，仍然不得不維持稅收的高速增長的問題，實際上都是政府規模過于龐大的結果。
　　在分析中國政治體制弊端的時候，人們總是習慣性地把注意力集中在下層官吏的貪污腐化、胡作非為和關系網的擴展上，卻沒有看到中央集權思維和政治運作這一結構性因素對于機構膨脹的影響。絕對權力運作和極力強化稅收收入的政策取向的兩極藕合，必然導致政府體系（包括政府機構、公用事業和政府控制企業）的結構性膨脹和賦稅收入規模的超常規增長。機構和人員惡性膨脹的問題甚至成了一座“銅墻鐵壁”，形成不可逆轉的趨勢，使得任何改革在它面前總是無功而返，反倒需要為此支付更大的成本。雖然我國政府已經實行取消農業稅的重大改革，但由于無限政府的陰影揮之不去，此舉究竟是不是理想的改革路徑，能否真正減輕農民的負擔，還需要作進一步的觀察。
　　趙國君：您還是堅持您在2002年提出的“財政、賦稅問題首先不是經濟問題，而是政治的和法律的問題”的觀點嗎？
　　李煒光：是的。目前還沒有學者能推翻這個觀點。中國的問題主要出在體制上，我們卻沒有從根本上對這種體制進行認真反思和實質性的改革，我認為，這是我國近三十年的改革需要總結的最大的教訓。
　　納稅問題的實質是公民與國家的關系問題，它表面上是個財政概念實際上卻是個政治范疇。減輕納稅人負擔不應當被認為是政治威權對人民的一種恩賜，而是民主法治社會中平等交易的題中應有之意。要確保公平在先，首先要給納稅人以真正的公民待遇，破除“皇糧國稅”觀念，實行公民權利平等基礎上的非身份性稅法，建立以公民權為基礎的現代公共財政制度，強化公民作為納稅人的現代公民意識；要在現代稅制的基礎上實現納稅人權利——義務的統一。
　　理性的制度安排就是政府的規模、職能和權力以及財政稅收的制度與政策受到法律的限制和人民的監督，人民的權利受到法律的保護。
　　
　　（注：選自《真正體現納稅人意志的稅收才是好稅收——訪天津財經大學李煒光教授》，本文是該訪談錄的其中一部分內容。采訪者趙國君。該文及其他訪談錄一起結集成書，即將由中國檢察出版社出版。）