招投標體制創新勢在必行

　　長期以來，我國招投標領域的不公平競爭現象普遍，由此滋生的貪污腐敗行為嚴重，成為我國市場經濟生活中的一大熱點和難題。2000年1月1日《中華人民共和國招標投標法》頒布實施后，由于法律的漏洞和現行招投標行政監督管理體制的不適應，問題仍然頗多。“扭轉這一局面，必須從體制創新著手”，《招標投標法》起草人之一、武漢大學經濟管理學院教授余杭表示。
　　
　　現有法律漏洞亟需彌補
　　
　　《招標投標法》的出臺，在程序上遏止了各種不正當的競爭，阻斷了不少違規交易行為，但這個法律的起草過多地借鑒歐美和國際上一些通行的做法，與中國國情的結合不夠，在法律條款方面存在不少的問題。隨著社會不斷發展，缺失之處就更加明顯了。
　　這首先表現在監督機構的設置不合理。監督機構的選擇問題是法律留下的最大空間。
　　除了由統一的管理部門對招標程序進行審查之外，世界上許多國家還指定一個獨立于行政部門之外的機構實施監督檢查工作。如美國、英國由審計部門核查招標采購管理部門和執行部門。根據現行制度的安排，我國是由“國家發改委負責指導和協調全國招投標工作，會同有關行政主管部門擬定《招標投標法》配套法規。有關行政主管部門根據《招標投標法》和國家有關法規、政策，可聯合或分別制定具體實施辦法。”實踐證明，這種制度安排在我國是行不通的。余杭認為，一是缺乏一個領導全國的綜合監管執法主體；二是考慮關聯交易不夠。因為除了國家發改委及其基層機構與從事生產經營活動為主的企業(公司)不具有經濟關聯，比較客觀，其他部門與企業（公司）都存在行政隸屬和經濟關聯兩層關系。這對招投標的殺傷力很大，現在表現得越來越明顯了。
　　招投標過程中，招標方式的設計也不合理。《招標投標法》第十條規定：招標分為公開招標和邀請招標，并對這兩種招標作了簡要解釋。六年來的實踐表明：只有兩種招標方式過于簡單，自己把自己限制了。世界銀行都有四種方式：國際競爭性招標、國內競爭性招標、國際有限招標、其他采購方式等。
　　另外，招標代理機構的專家庫不合理，也是法律規定的漏洞之一。《招標投標法》第十三條規定：招標代理機構是依法設定，從事招標代理業務并提供相關服務的社會中介組織，并要求招標代理機構要有作為評標委員會成員人選的專家庫。從目前的實踐來看，專家庫的設立存在部門擴大自己地盤的嫌疑，沒有存在的必要。
　　
　　分散無序的法規亟須集中
　　
　　我國只有一部《招標投標法》來規范招投標領域，非常集中。但是，相關的法規卻是十分分散，各個行政主管部門都制定了一些規章、命令及細則等文件，而且還有地方法規、規范化文件等。據有關部門匯總統計，各地區、各部門已經修改和廢止招標規章和規范化文件217件，保留510件；此外，擬修改招投標規章和規范性文件422件，擬廢止570件。這就是說，相關文件多達近千件。法律集中，法規分散，導致了有法可依，無法執行。幾百個文件管不住一個市場，世界少見。余杭認為，其癥結在于各個行政主管部門為了經營自己的“自留地”，把本部門利益塞進各自的文件中。由于政出多門，內容重復、互相交叉，條文矛盾，造成規則不統一，導致了有法可依、無法執行的局面。
　　由于各行業主管部門既有監督又有制定規則的權力，利益的驅動使得一些地方和行業出臺一些與《招標投標法》相違背的法規、管理辦法和實施細則等文件。這些文件增加了有利于本行業本地區的條款，如通過注冊、許可證制度，或在資信、業績上加以限制，提高市場準入的門檻；制定“抑外先安內，好處給自己”的評標文件；壟斷行業招標實行壟斷等。這些做法的后果是，用法律的形式使不合法東西合法化，也強化了行業與地方的保護主義。因此，必須打破條塊分割與地方保護，促進統一的招標大市場的形成。
　　
　　體制創新應從監管機制突破
　　
　　法律留下的最大空間是監督機構問題，而這給招投標市場產生的負面影響是極其深遠的。余杭認為，把監督機構的問題解決好了，規范中國的招投標市場便指日可待。
　　現行的招投標監督體制為各部門分散的管理體制，招標監管與執法分別為發改委、建設、水利、交通、民航、鐵道、信息產業等各主管部門負責。各有關部門既對本行業招投標活動進行管理，又對招投標活動實施具體監督。有的還是招標項目的實施人，有的是招標代理機構的上級，等等。現行監督體制下，監督機構、招標代理機構、評標委員會和執法機構是一條龍捆在一起，這種錯綜復雜、層次不清、經濟關系不明的監督體制，必然帶來監督部門的缺失與監管工作的缺位。有的投訴材料卻轉到被投訴者手中，這種同體監督致使招投標所包含的公平正義無以最終實現。因此，健全體制設計，建立綜合監管部門和執法主體就極為迫切了。余杭就呼吁盡快出臺實施條例，彌補監管工作的缺位。《招標投標法實施條例》在《招標投標法》實施六年后，至今仍未出臺，導致有關行政主管部門在監督過程中有時缺位，有時相當到位。缺位的是遇到投訴就繞道走，到位的是對招標代理機構的資質管理甚感興趣。而且，由于條塊分割，行業資質管理壁壘森嚴。目前，全國招標代理有好幾千家，其批準的標準、程序無依無據，處于無序狀態。一個招標代理要向多個管資質的行業主管機構交費，而且費用名目繁多，不繳費就沒有這方面的市場準入。
　　為了解決面臨的一些突出問題，11個部委建立了一個“招投標部際協調機制”。其目是促進規范規則的統一，解決突出矛盾。但這一機制的出臺如同是“病急亂投醫”，只能是權宜之計，也可能變成議而不決的“清談俱樂部”。因此，余杭認為，我國應成立一個統一、獨立、權威的綜合監督管理機構，由國家發改委、監察部、人事部、國家審計署、國家工商總局、國家質量技術監督局、國家統計局、國務院法制辦等單位組成。這個機構直屬國務院領導，由中央編辦配備干部，行使獨立的、綜合的監管職能。只有這樣才有利于加強對招投標行為的監管，規范招投標市場行為，從源頭上預防和治理招投標領域的腐敗問題，建立一個具有中國特色的健全的招投標制度。