制止“亂罰款”重在良性制度

　　“以罰代管”是制度性問題
　　
　　
　　“執(zhí)法經(jīng)濟(jì)”意味著公共權(quán)力的異化，意味著公共權(quán)力淪為了部門及個(gè)人斂財(cái)?shù)墓ぞ摺Ｆ浣Y(jié)果是，守法公民和企業(yè)的利益受到損害，社會(huì)的公共利益受到損害
　　從經(jīng)濟(jì)上來說，執(zhí)法部門上路執(zhí)法，亂收費(fèi)，亂罰款，往往也有其說不出的苦衷：這畢竟是違法的，而且也損害一些個(gè)人和企業(yè)的利益，個(gè)別部門這么做，可能是執(zhí)法人員的素質(zhì)問題，但是很多執(zhí)法部門都這么做，就可能是一個(gè)制度性的問題。
　　一些執(zhí)法部門，財(cái)政撥款不足，需要以罰款來養(yǎng)活自己；有些執(zhí)法部門甚至是事業(yè)編制，自收自支，有些不僅要養(yǎng)活自己，而且還要給財(cái)政交錢，而且還有交錢的指標(biāo)。結(jié)果通過執(zhí)法來維護(hù)良好的經(jīng)濟(jì)秩序讓位給通過罰款來創(chuàng)造罰款源，從而出現(xiàn)了企業(yè)和個(gè)人越違法，執(zhí)法部門越高興的這一怪現(xiàn)象。尤其是在以罰款為導(dǎo)向的執(zhí)法部門面前，守法公民和企業(yè)也往往照樣被罰，讓人感到守法不守法無所謂。這勢必讓守法的公民和企業(yè)，不是離開本地，就是放棄經(jīng)營，或者就是變本加厲，通過進(jìn)一步的違法行為來彌補(bǔ)罰款導(dǎo)致的成本。受到不法行政侵害的個(gè)人和企業(yè)，面對執(zhí)法單位的亂罰款不法行為，因自己存在過錯(cuò)，也無法尋求各種法律監(jiān)督程序去監(jiān)督執(zhí)法部門，因個(gè)人和企業(yè)的不法行為而能夠得到罰款收入的執(zhí)法部門對個(gè)人和企業(yè)的不法行為往往睜只眼閉只眼。
　　“執(zhí)法經(jīng)濟(jì)”意味著執(zhí)法這一公共權(quán)力的異化，意味著公共權(quán)力淪為了部門及個(gè)人斂財(cái)?shù)墓ぞ摺τ诓皇胤ǖ墓窈推髽I(yè)來說，它成了其非法行為的保護(hù)傘。其結(jié)果是，守法公民和企業(yè)的利益受到損害，社會(huì)的公共利益受到損害。在這樣的格局中，所謂的法律監(jiān)督程序往往沒有人去啟動(dòng)，一旦啟動(dòng)，也會(huì)因?yàn)榉沙绦蛳鄬Σ煌晟贫プ饔茫浯鷥r(jià)是犧牲執(zhí)法的嚴(yán)肅性、公正性和法律的信用。
　　
　　良好的執(zhí)法要有制度基礎(chǔ)
　　
　　實(shí)體法律規(guī)定應(yīng)該明確，執(zhí)法程序應(yīng)該正當(dāng)，但更重要的是法律監(jiān)督程序能夠運(yùn)作起來。有人不禁會(huì)問啟動(dòng)法律程序就能解決問題嗎?事實(shí)上也的確如此，通過法律程序和輿論監(jiān)督，可能有效應(yīng)，但未必有效果，而且說不定還引來更嚴(yán)重的不法侵害，但只要采取行動(dòng)，即使單個(gè)努力失敗了，也可以使有關(guān)部門的不法行為有所約束，而且法律程序往往是多途徑的，此途徑不行，只要有一個(gè)途徑發(fā)揮作用，就可以制約政府部門的不法行為，公民個(gè)人和企業(yè)的合法權(quán)益也就可以得到保護(hù)了。
　　我們國家這些法律監(jiān)督程序，雖然還在初步發(fā)展階段，但這些程序需要在實(shí)踐中才能發(fā)展起來，而其實(shí)踐，往往需要有公民個(gè)人和企業(yè)去推動(dòng)，因?yàn)檫@些程序，往往具有“民不舉，官不理”的性質(zhì)，一些車主人忍聲吞氣，自認(rèn)倒霉，甚至是服毒自盡，不僅不能保護(hù)自己的合法權(quán)益，也會(huì)因此而助長一些部門的非法行政。
　　要解決這一問題，應(yīng)該說從多個(gè)方面進(jìn)行努力：首先，技術(shù)上的努力依然是重要的。比如類似北京市工商局和安徽省工商局等一些地方政府的實(shí)踐。又比如完善現(xiàn)有的行政監(jiān)督程序，行政訴訟程序，民主監(jiān)督程序，發(fā)揮輿論監(jiān)督的力量，尤其是建立異地監(jiān)督的機(jī)制，發(fā)揮異地監(jiān)督的力量。在財(cái)政上建立正常的收入機(jī)制，而不是依靠罰款。執(zhí)法單位是行政單位，列入公務(wù)員系列，不能是事業(yè)單位，更不能是企業(yè)單位。執(zhí)法收入與支出兩條線，減少非現(xiàn)場執(zhí)法。
　　其次，在相互關(guān)系上，應(yīng)該建立一種機(jī)制，在監(jiān)督單位、執(zhí)法單位、個(gè)人和企業(yè)之間形成一個(gè)良性的互動(dòng)循環(huán)。制定相應(yīng)的立法的時(shí)候多聽聽相關(guān)個(gè)人和企業(yè)的意見，在完善監(jiān)督程序方面，也多讓個(gè)人和企業(yè)有參與的機(jī)會(huì)。企業(yè)和個(gè)人就個(gè)體來說往往不敢就某個(gè)執(zhí)法單位的執(zhí)法問題啟動(dòng)相應(yīng)的監(jiān)督程序，但如果能夠充分發(fā)揮其集體的作用，企業(yè)和個(gè)人就可以站在公共的立場上，來啟動(dòng)相應(yīng)的監(jiān)督程序。所以，鼓勵(lì)發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織，不僅有助于更好地發(fā)揮其自律作用，而且更可以提升企業(yè)和個(gè)人的監(jiān)督力量，使其沒有個(gè)人和企業(yè)個(gè)體利益的牽掛，理直氣壯地為了公共利益而監(jiān)督執(zhí)法部門的不法行為。
　　在這些努力的基礎(chǔ)上，良好的執(zhí)法就有了制度基礎(chǔ)，而“執(zhí)法經(jīng)濟(jì)”也就自然而然地失去了制度空間。在這個(gè)良好的制度的基礎(chǔ)上，執(zhí)法部門有足夠的財(cái)政資金來行使執(zhí)法權(quán)力，不必依靠罰款獲得收入。執(zhí)法人員會(huì)珍惜自己的工作，依法執(zhí)法，并且根據(jù)實(shí)際情況，更好地利用執(zhí)法的自由裁量權(quán)，法律上也不必為了制約其濫用自由裁量權(quán)而犧牲其執(zhí)法的公正性。而個(gè)別執(zhí)法人員一旦用執(zhí)法權(quán)力來謀取私利、腐敗、亂罰款，個(gè)人和企業(yè)也容易啟動(dòng)法律監(jiān)督程序，來保護(hù)自己的利益。(作者系中國人民大學(xué)行政管理學(xué)系主任、教授、博